Tio år har förflutit sedan den stora AP-fondsreformen. Det är en anledning till att se över regelverket. Ett annat skäl är den kritik mot kostnader och avkastningar som förekommit de senaste åren. Det finns många lärdomar att dra, både från akademisk forskning och från praktiska erfarenheter. I den ESO-rapport som offentliggörs i dag presenteras en rad förslag som alla syftar till att skapa bättre förutsättningar för en god utveckling av medborgarnas pensionskapital. Rapporten rekommenderar att stordriftsfördelarna i förvaltningen utnyttjas fullt ut framöver. Kapitalet bör därför samlas och förvaltas i en enda fond. De skäl som angavs vid reformen för att skapa flera olika fonder är inte längre giltiga, eller kan hanteras på bättre sätt. Marknaderna har utvecklats, och fonderna har inte agerat som förväntat.

Konkurrensen mellan fonderna har möjligen drivit fram lägre kostnader, men har inte medfört ett bättre förvaltningsresultat. Fram till årsskiftet hade den så kallade aktiva förvaltningen haft ett negativt resultat på 8,5 miljarder kronor före kostnader. Någon tydlig riskspridning har inte kunnat iakttas. I stället förefaller den inbördes konkurrensen ha drivit fram ett ”flockbeteende”, med likartade portföljsammansättningar och förvaltningsresultat som följd.

Det enda skäl för en uppdelning som fortfarande har samma giltighet som för tio år sedan är att förekomsten av flera AP-fonder reducerar möjligheten till statlig inblandning i förvaltningen och därmed i svenskt näringsliv. Detta kan dock enkelt förhindras genom att investeringar i svenska aktier sker via derivat eller investeringsfonder. Rösträtten får då utnyttjas av den institution som fått i uppdrag att förvalta fonden. Ett alternativ skulle kunna vara att – i likhet med den norska så kallade oljefonden – helt förbjuda inhems­ka investeringar. Det är dock onödigt begränsande.

Fem AP-fonder förvaltar i dag mer än 750 miljarder kronor i buffertkapital. En sammanslagning av fonderna beräknas minska förvaltningskostnaderna med nära 0,05 procentenheter, vilket motsvarar cirka 330 miljoner kronor per år. Över en 75-årsperiod skulle det innebära ofattbara 150 miljarder kronor i besparingar. Dessutom visar studier att större fonder har bättre förutsättningar att skapa god avkastning. Så den positiva effekten på buffertkapitalet är förmodligen ännu större.

På senare tid har en samordning av vissa funktioner inom fonderna diskuterats. Detta innebär att stordriftsfördelarna inte tas till vara fullt ut.

Vid förvaltning av stora kapital finns ofta många intressekonflikter, som måste hanteras i regelverken. När det gäller statlig pensionsfondsförvaltning är vi alla huvudmän. Det är därför viktigt att styrstrukturen är ändamålsenlig och tar sin utgångspunkt i vad som är bäst för nuvarande och blivande pensionärer. I ett statligt pensionssystem kan det vara ett problem att en regering har en kortare horisont än de försäkrade – kanske till nästa val – och dessutom har många andra arbetsuppgifter utöver pensionsfondsförvaltningen som måste prioriteras. Även om regelverket skyddar väl mot olämplig politisk styrning kan det finnas en oro för sådan och för att politiker indirekt kan komma att påverka fondernas förvaltning. Detta visar inte minst de kraftiga reaktioner som uppstod i våras när regeringen införde nya skrivningar rörande bonusar i sina riktlinjer till fonderna.

För att ytterligare betona att styrningen endast ska ske utifrån vad som är bäst för pensionssystemet och medborgarna rekommenderar ESO-rapporten att en ny myndighet med ansvar för pensionsfondsförvaltningen inrättas under riksdagen. Myndigheten skulle i likhet med Riksbanken styras av ett fullmäktige med en bred politisk sammansättning. Fullmäktiges uppgifter skulle vara att utvärdera och utse styrelse, precisera mål, följa upp regelverkens ändamålsenlighet och verka för att bygga upp förtroendet för förvaltningen.

Att inrätta en myndighet under riksdagen kräver en ändring av grundlagen och tar tid. Det finns dock en mängd förändringar av styrningen som kan genomföras omgående, och som skulle bidra till ökad effektivitet och till att skapa armlängds avstånd till regeringen.

Målen för förvaltningen behöver förtydligas. Storleken på styrelsen bör minskas, från nio till sju ledamöter. Systemet med ledamöter som nomineras av arbetsmarknadens parter bör upphöra. Kapitalförvaltningskompetensen i styrelserna måste förbättras, liksom integriteten och förmågan att kommunicera och skapa förtroende för förvaltningen. I dag finns en kunskapsmässig obalans mellan styrelse och den verkställande ledningen. En särskild nomineringskommitté bör ta fram kandidater till styrelsen. Styrelsearvodena måste höjas för att återspegla att uppdragen är betydelsefulla och att det finns förväntningar på engagemang och nedlagd tid. Krav bör ställas på att styrelseledamöterna rapporterar om de utsätts för politiska påtryckningar.

Det nuvarande regelverket innehåller också kvantitativa regler som förhindrar en effektiv portföljsammansättning. Onödiga begränsningar finns för investeringar i onoterade tillgångar och råvaror. Detta bör också ändras. Att förvaltning av huvudsakligen svenska onoterade aktier sker i en särskild fond, Sjätte AP-fonden, är inte lämpligt ur ett allokerings- eller styrningsperspektiv. Sjätte AP-fonden bör därför avvecklas och tillgångarna läggas samman med det övriga buffertkapitalet.

Det finns ingen anledning att förbjuda aktiv förvaltning, även om den hittills inte varit framgångsrik. Förutsättningarna att skapa avkastning beror på kompetensen i organisationen, förutsättningarna på marknaden och varierar över tiden. Om förutsättningarna är goda bör de utnyttjas. Styrelsen måste ha kompetens för att kunna fastställa lämplig förvaltningsmodell.

Sammanfattningsvis finns många goda möjligheter att förbättra förutsättningar för förvaltningen av det gemensamma pensionskapitalet. Stora pengar står på spel och det handlar om allas våra pensioner.

Malin Björkmo
ekon lic i finansiell ekonomi, tidigare ledamot av Första AP-fondens styrelse