DN Debatt

”800 pensionsfonder att ­välja mellan är för många”

Systemet måste göras om. Framtidens pensioner beror alltför mycket på vilka val människor gör i dag. Färre valmöjligheter, bättre balansering mellan generationer och en löpande översyn av pensionsåldern skulle göra pensionen tryggare, skriver ­ekonomiprofessor Nicholas Barr i en rapport som läggs fram i dag.

Det svenska pensionssystemet reformerades i bred politisk enighet på 1990-talet. Sedan dess har det varit finansiellt stabilt och kännetecknats av hög blocköverskridande legitimitet. De senaste åren har dock pensionerna kommit att diskuteras allt livligare. Det har bland annat föreslagits att pensionsåldern ska höjas, att pensionernas koppling till inkomstutvecklingen ska stärkas, att AP-fonderna ska slås ihop och att premiepensionssystemet ska avskaffas. Det råder ingen brist på drastiska förslag till förändringar i systemets grundvalar. Dessvärre kan de diskussioner som förs inte beskrivas som annat än fragmentariska. Ett pensionssystems brister bör bedömas och åtgärdas samlat, inte styckevis och delt.

Jag har gjort en ingående och samlad granskning av det svenska pensionssystemet på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). Resultatet redovisas i rapporten ”The pension system in Sweden” som publiceras i dag.

I ett internationellt perspektiv har det svenska systemet flera bra egenskaper. Det omfattar alla som bor och arbetar i landet, det har en inbyggd finansiell stabilitet och pensionerna är, i vart fall för tillfället, tillräckliga för de flesta.

Att mycket är bra innebär dock inte att det saknas förbättringsutrymme. Tvärtom, det finns goda skäl att uppmärksamma några cent­rala förhållanden som med tiden kan växa till stora problem.

Min granskning tar sin utgångspunkt i två principiella frågor: Kan vi förvänta oss att männis­kor gör rationella val, och hur bör risker (för till exempel svag ekonomisk utveckling) fördelas mellan olika grupper?

Från den beteendeekonomiska forskningen vet vi att människor inte alltid fattar rationella beslut. Det väcker frågor om pensionssystemets omfattande valmöjligheter, både då det gäller premiepensionen och pensionsåldern.

Är valmöjligheterna i premiepensionen för stora? I dag går det att välja mellan cirka 800 fonder. Forskningen visar att människor under sådana omständigheter ofta avstår från att välja. Det förklarar varför ca 45 procent av pensionsspararna och över 95 procent av förstagångs­väljarna inte gör några aktiva val. Det är knappast skäl för att avskaffa systemet, men valmöjligheterna måste minskas radikalt. Då blir det enklare att välja och kostnaderna sänks.

Kommer pensionerna att bli tillräckligt stora? I dagens system beror det helt på vilka val människor gör. Internationella erfarenheter visar att folk i allmänhet pensionerar sig så fort de kan, även om det inte ligger i deras långsiktiga ekonomiska intresse. Svenskarna kan pensionera sig från 61 år. Det är för tidigt. När medellivslängden ökar så måste pensionerna räcka längre och längre. Det innebär i sin tur att de kommer att bli lägre och lägre. Mitt förslag till lösning är att fortsätta anpassa pensionerna till livslängden samtidigt som pensionsåldern successivt höjs i takt med att medellivslängden ökar.

En minst lika viktig fråga är hur risker ska fördelas, både mellan förvärvsaktiva och pensionärer och mellan generationer. Frågan har nyligen blivit väldigt aktuell när det uppenbarats att systemets balanseringsmekanism utformats för att värna finansiell stabilitet och inte pensionernas nivå. Anpassningarna vid finansiella obalanser sker både automatiskt och snabbt. Den automatiska stabiliseringen är en av systemets styrkor. Som den fungerar i dag blir den dock onödigt skarp. Problemet har uppmärksammats tidigare, och angelägna åtgärdsförslag är redan under övervägande.

En mer fundamental fråga är om systemets buffertkapital ska byggas upp, så att en mer rättvis anpassningsmekanism kan utformas för att förbättra riskfördelningen mellan generationerna. Som dagens system är uppbyggt finansierar varje generation sin egen pension. En generation som har turen att leva under goda tider får alltså högre pension än en generation som lever under sämre tider. Rättvisan i den konstruktionen är högst diskutabel.

Ytterligare en central aspekt på riskspridningen handlar om pensionernas indexering. Här bör hänsyn tas till att pensionärer, i motsats till yngre, har mycket små möjligheter att kompensera en inkomstminskning genom att arbeta mer. I dagens system påverkas pensionerna fullt ut av årliga förändringar i löneökningstakten. Mitt förslag är att indexeringen ändras så att äldre ges ett starkare skydd än yngre. Internationellt är det ovanligt med rena inkomstindexeringar av pensionerna men betydligt vanligare med anpassningar till prisförändringar eller en blandning av dem (som till exempel i Finland).

Min granskning fokuserar på den allmänna pensionen, men de privata pensionerna måste också uppmärksammas. Deras utformning måste vara förenlig med målen för den allmänna pensionen. De ska inte uppmuntra till tidig pensionering, begränsa flexibiliteten i valet av pensionsålder eller minska rörligheten på arbetsmarknaden. I dag finns sådana inslag i flera tjänstepensionssystem. Det är brister som arbetsmarknadens parter måste åtgärda.

Helhetssyn och långsiktighet är centralt för ett pensionssystem. Partiella och drastiska förändringar måste undvikas, i synnerhet för dem som redan är eller snart blir pensionärer. De förändringar jag föreslår ska därför genomföras så att de bevarar den breda politiska enighet som har präglat systemets framväxt och skötsel. Systemet är inte i kris, och det kan därför förbättras samlat och i fortsatt enighet, inte styckevis och delt på ett sätt som äventyrar dess legitimitet.