Riksdagen begärde för drygt två år sedan en översyn av Sveriges diplomatiska närvaro i världen. Begäran bottnade bland annat i ett antal motioner om en utökad diplomatisk representation. Det som har hänt sedan dess är att regeringen har tillsatt en utredning och varslat om ambassadnedläggningar. Det senare till följd av riksdagens beslut att minska anslaget till Regeringskansliet (RK) med 300 miljoner kr.

Utrikesdepartementet och ambassaderna, delegationerna och konsulaten, svarar för cirka hälften av RK:s budget – borträknat de gemensamma resurserna. Denna andel har varit ganska konstant under många år. Samtidigt har RK:s budget vuxit kraftigt – därav Riksdagens besparingskrav. Ändå måste Sverige stänga ambassader. Varför? 1962 arbetade nästan 500 svenska diplomater utomlands medan 300 arbetade i Stockholm. Nu är relationen omkastad: 750 hemma och 580 utomlands.

På beskickningarna arbetar också ett stort antal lokalanställda, som chaufförer, kockar men också som handläggare i bland annat konsulära ärenden. I centrala, utrikespolitiska frågor kan de givetvis inte ersätta svenska diplomater.

Det är förstås billigare att ha en anställd hemma än utomlands. En annan och viktigare anledning är principen om att alla ska tjänstgöra växelvis i UD vid Gustav Adolfs torg och utomlands för att inte tappa kontakten med svensk politik.Då måste det bli lika många hemma som ute. Lägg därtill att utrikesförvaltningen är en mycket chefstung organisation. 100-talet chefer för beskickningar ska ha något att göra när de växelvis ska tjänstgöra på UD i Stockholm. Det har lett till att på UD har en chef i genomsnitt bara fyra anställda under sig om man räknar in även biträdande enhetschefer, gruppchefer och biträdande gruppchefer.

I den utredning som jag på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, i dag lägger fram föreslår jag att utrikesförvaltningen integreras i RK och blir ett departement mer likt andra departement. Sedan Sverige gick med i EU och ett sammanhållet RK bildats 1997 har detta varit en strävan. Men det har genomförts bara delvis.

Integrationen skulle underlättas av att UD gjordes till ett normalstort departement i stället för att vara mycket större än alla andra. Biståndet, som ingår i UD, borde ha ett eget departement. Handelsfrågorna som också tillhör UD borde föras till Näringsdepartementet och de konsulära ärendena till Migrationsverket. Det skulle främja en fokusering på utrikes- och säkerhetspolitik. Samtidigt skulle det underlätta för UD att utveckla en gemensam verksamhetsidé för att hålla ihop hela utrikesförvaltningen: att tjäna övriga departement i främjandet av svenska intressen.

Integrationen skulle betyda att skillnaden mellan att vara diplomat och anställd i RK minskar. Att vara svensk representant i ett annat land ställer speciella krav, men inte värre än att många anställda i RK uppfyller dem. Språk, förhandlingsvana, förmåga att uttrycka sig i tal och skrift, social kompetens, analysförmåga, djärvhet med mera är egenskaper som i dag krävs också i andra departement, på myndigheter, i näringslivet och i många organisationer.

Livstidsanställningen i utrikesförvaltningen skulle därmed upphöra. En för RK gemensam aspirantutbildning föreslås ersätta UD:s egen. Utsända ska kunna rekryteras från andra departement, ibland även från myndigheter, organisationer och näringsliv såväl som från UD. Den som tjänstgjort på en ambassad ska kunna ta ett arbete i vilket departement som helst.

Alla departement har i dag internationella relationer och svenska intressen att bevaka – inte bara UD. Det är en ny situation för UD. UD måste därför mejsla ut en roll för utrikesförvaltningen som svarar mot denna situation: det är att ha kunskap om politik och samhälle i andra länder, ha överblick av svenska intressen i olika länder och kunna sköta förhandlingar på ett professionellt sätt.

En gemensam personalpolitik för hela RK underlättas om oklarheten beträffande ”utlandsmyndigheterna” (ambassader, delegationer och konsulat) skingras genom att tydligt ange att de är en del av RK och inte självständiga myndigheter. Andra poänger med att göra detta är att statsråd inte ska kunna anklagas för ministerstyre, att informationsutbytet mellan beskickningar, UD och andra departement inte behöver sekretessbeläggas och att styrningen underlättas.

Jag  har betraktat utrikesförvaltningen på samma sätt som man ser på statliga myndigheter. Är organisationen ändamålsenlig, finns klara beslutsvägar, är ansvarsfördelningen klar, har ledningen en klar bild av resursanvändningen, finns informations- och kvalitetssäkringssystem, inrymmer personalpolitiken kompetensplanering och god personalvård, bedrivs verksamhetsutveckling med kraft och på bred front, med mera? Svaret är ett nedslående NEJ!
Det kan tyckas orättvist eftersom resten av RK i stor utsträckning har samma brister. Problemet är dock  större än i andra departement eftersom utrikesförvaltningen är en så stor organisation och löpande hanterar en mängd ärenden som berör enskilda medborgare och företag.
Bristerna yttrar sig bland annat i:
• dåligt fungerande underrättelseverksamhet
• svag analyskapacitet
• rättsosäker hantering av konsulära ärenden och migrationsärenden
• ojämnt stöd till övriga departement
• sporadiskt fungerande handelsfrämjande
• problem i styrningen av myndigheter, framför allt Sida

I dag är det kabinettssekreteraren som har det dubbla ansvaret för politisk rådgivning och administrativ ledning av utrikesförvaltningen. Att det är för mycket uppmärksammades redan i Trolles utredning 1919! Det har gjorts många utredningar om utrikesförvaltningen, men bortsett från skapandet 1997 av den så kallade deskorganisationen har utredningarna inte lett till åtgärder. Det är signifikativt för den konservativa anda som en kår utvecklar. Gör som i Storbritannien: dela ansvaret mellan kabinettssekreteraren och en förvaltningschef!

Förvaltningschefen behövs för att driva på verksamhetsutvecklingen. It, som är en nyckelresurs, är ett exempel. Bortsett från e-post och vissa möjligheter att hålla video­konferenser är it outvecklat. Det gäller möjligheterna för flera personer att arbeta med samma dokument, databaser som är sökbara i fulltext (oundgängligt för en kunskapsorganisation), projektarbetsplatser, diskussionsfora med mera.
Tas dessa möjligheter till vara kan fler stationeras utomlands och ändå delta i centralt policyarbete och utrikesrepresentationen behöver inte läggas ned utan skulle till och med kunna vidgas.

Richard Murray
f d chefekonom vid Statskontoret