Inför riksdagsvalet för 20 år sedan dominerades miljödebatten av två stora miljöfrågor: den fortgående försurningen av mark och vatten samt säldöden utefter våra kuster. Frågorna hade i mediedebatten i stort sett samma utrymme som dagens klimatdebatt. Under de senaste åren har dock försurningen och de gränsöverskridande luftföroreningarna i stort sett försvunnit från medierna och den politiska debatten. Innebär detta att frågan inte var så viktig eller att den är löst? Hur har industri och samhälle lyckats med sina åtaganden? Dessa frågor är väl värda att ställas i skenet av dagens klimatdebatt.

Utsläppen av luftföroreningar i Europa har genomgående minskat sedan debatten 1988. Ser man enbart till svaveldioxid, kan vi konstatera att de samlade utsläppsminskningarna i Europa överträffat de flesta bedömningar. Utsläppen har här minskat med mer än 70 procent. I enskilda länder har minskningarna varit betydligt större.

I Storbritannien har emissionerna minskat med mer än 80 procent sedan 1990, och de samlade årliga utsläppen i Tyskland har sedan återföreningen 1990 minskat från över fem miljoner ton till dagens cirka en halv miljon ton, det vill säga med cirka 90 procent. Utsläppen av övriga föroreningar - kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen - har också minskat, men här har det gått långsammare.

Orsaken till minskningarna kan i stor utsträckning tillskrivas de internationella överenskommelser som träffades i slutet av förra seklet och kanske främst överenskommelsen i det så kallade Göteborgsprotokollet från 1999 och EU:s så kallade takdirektiv. I detta sattes ett gemensamt mål för utsläppsreduktioner i Europa och en fördelning av åtgärderna på de olika länderna, där hänsyn togs både till kostnader och till hur effekterna skulle minska.

Europa är nu på god väg att klara målen för 2010 som sattes i Göteborgsprotokollet, och de flesta länder klarar sina individuella åtaganden. Inte minst har arbetet med att minska svavelutsläppen varit framgångsrikt. Miljön har också blivit märkbart bättre. Försurningstrenden i nederbörd har vänt och många sjöar och vattendrag har börjat återhämta sig. Åtgärderna är dock inte tillräckliga. Europa kommer även fortsatt att ha problem med luftföroreningar, och det finns därför behov av nya förhandlingar och överenskommelser. Svavlet står dock inte överst på agendan i dag, utan i stället är det hälsoeffekter från partiklar och av ett för högt kvävenedfall som driver det fortsatta arbetet. Fortsatta åtgärder planeras såväl av EU som inom FN:s luftkonvention. Målet med dessa förhandlingar är att till 2020 ta ytterligare steg mot ett rent Europa.

Åtgärderna mot luftföroreningarna har i de flesta fall kunnat genomföras till betydligt lägre kostnad än den som förutsågs när de internationella avtalen skrevs under. Många befarade att åtgärdskostnaderna skulle hota ekonomisk utveckling och medföra betydande kostnader för industri och samhälle.

Det vi kan konstatera är att det sedan lång tid pågår ett kontinuerligt framgångsrikt arbete med att begränsa utsläppen som löpande ger en bättre luftkvalitet till kostnader som är lägre än de man befarade för 10-20 år sedan. Detta visar sig i att den ekonomiska utvecklingen inte hämmats samtidigt som svavelutsläppen minskat ännu fortare än de ambitiösa mål man satt upp.

I Sverige har vi en skatt på 30 kr/kg svavel och de svenska utsläppen har minskat med över 90 procent sedan 1980. Sveriges åtagande enligt Göteborgsprotokollet var att komma under 67 kton SO2, men redan 2004 hade vi kommit ner till 47! Detta visar tydligt att det blivit lättare och billigare än man trodde. I USA kan man avläsa teknikutvecklingen direkt i priset på utsläppsrätter. USA siktar på en 50 procentig reduktion i utsläpp från elproduktion genom handel med utsläppsrätter. När systemet startades spåddes en prisnivå på rätterna kring 600-1000 dollar/ton, men de sjönk snabbt till cirka 150 dollar då företagen började finna billigare reningsmetoder.

Det finns flera orsaker till att luftvårdsarbetet skett till lägre kostnader än väntat. I stället för investeringar i dyr rökgasrening har man i flera länder ökat andelen naturgas, energieffektivisering inom industri och uppvärmning har minskat det totala energibehovet och äldre anläggningar med gammal teknik har ersatts med modern teknik med lägre utsläpp. Dessutom minskar genomgående kostnaden för reningsteknik när den genomförs i stor skala.

Det har dock visat sig svårare att komma till rätta med kväveoxider än svaveloxider. En av orsakerna är att kväveoxiderna bildas av kväve och syre som finns i luften (vid höga temperaturer). Mängden kväveoxid beror på hur förbränningen sker medan svaveldioxiden uteslutande härstammar från svavlet i bränslen som kol och olja och därför kan åtgärdas genom att använda svavelfattiga bränslen. Svavelfrågan kan också kontrolleras och regleras utifrån svavelhalter i bränslet, medan det för kväveoxider krävs kontinuerliga mätningar av utsläppen. Mer komplicerade styrmedel krävs därför för kväveoxider och UNECE (United nations economic commission for Europe) är i sin utvärdering av Göteborgsprotokollet särskilt intresserat av två teman: samhällsnyttan av hälsoeffekter å ena sidan och effektiviteten i olika länders ekonomiska styrmedel å den andra.

Ett särskilt intressant styrmedel har med framgång utvecklats av Sverige: stora utsläppskällor betalar en hög avgift (40 kronor) för varje kilo kväveoxider som släpps ut. För att detta skall vara acceptabelt politiskt och dessutom inte snedvrida konkurrensen gentemot mindre företag och gentemot konkurrenter i närliggande länder, så återbetalas dock avgifterna i förhållande till hur mycket nyttig energi som produceras.

Nyligen har forskare visat att detta styrmedel har varit effektivt när det gäller att påskynda införandet av nyare och renare teknik i förbränningen. Den tekniska utvecklingen består dels av ny teknik som gör att de allra bästa anläggningarna är cirka 30 procent bättre i dag än i början av 90-talet och dessutom av teknikspridning som innebär att de sämsta anläggningarna hinner i kapp och minskar gapet till de anläggningar som har bäst teknik. Man kan också notera att avgiften inte varit tillräcklig för att införa mer avancerad teknik som reducerar utsläppen till de över 90 procent som är tekniskt möjligt.

Vi är väl medvetna om att åtgärderna inom klimatområdet är av en annan storleksordning än luftföroreningsproblemet och att samhället kommer att ställas för betydligt större utmaningar för att klara klimatmålen. Just därför är det särskilt viktigt att vi tar till oss lärdomarna från luftvårdsarbetet.

Vår bedömning är att de samlade kostnaderna för åtgärder för att begränsa utsläppen som man i dag utgår från med stor sannolikhet är överskattningar i relation till de verkliga kostnaderna. Vidare kommer samhället att söka nya lösningar som inte ligger på dagens klimatagenda. Det är därför viktigt att man inte låser klimatpolitiken till givna sektorer eller lösningar och att man också skapar breda incitament och styrmedel som ger samhällets aktörer möjlighet att välja de lösningar som är mest kostnadseffektiva.

Slutligen vill vi påpeka att det finns stora vinster i att låta klimat- och luftvårdspolitik samverka. Vid utformandet av styrmedel bör man inkludera den dubbla nytta som kombinerade åtgärder kan ge och då till en sammanlagd kostnad som är lägre än om det politiska åtgärdsarbetet inom dessa områden genomförs åtskilda.
Peringe Grennfelt
Forskningsdirektör, IVL Svenska miljöinstitutet
Ståle Navrud
Docent i miljöekonomi , Institutt for økonomi og
ressursforvaltning, Universitetet for miljø og
biovitenskap (UMB), Ås i Norge
Thomas Sterner
Professor i miljöekonomi, Göteborgs universitet