En kritisk genomgång av det svenska skattesystemet – tjugo år efter ”Århundradets skatte-reform” – visar hur avvikelser skapat ett antal snedvridningar som medfört stora förluster
i ekonomisk effektivitet. Jag föreslår därför en ny reform, där momsen bör vara densamma på alla varor och tjänster. Värnskatten bör avskaffas och den kommunala fastighetsavgiften, stämpelskatter och kapitalvinstskatten på eget boende ersättas med en ny fastighetsskatt på 1 procent. Även kapitalinkomst- och bolagsskatten bör sänkas till 25 procent. Detta påverkar människors beteenden och därmed indirekt statens inkomster, skriver Peter Birch Sørensen.
Det har nu gått tjugo år sedan genomförandet av det som ofta har kallats Århundradets skattereform. Denna reform var mycket ambitiös och innehöll en kombination av sänkta skattesatser och breddade skattebaser, förändringar som omfattade cirka 100 miljarder kronor, eller 6 procent av BNP. 1991 års reform var anmärkningsvärd i flera avseenden. Den innebar kulmen på en lång process där olika förslag analyserades noggrant av akademiker, skatte-experter, politiker och representanter från de viktigaste intressegrupperna.
Under denna process nådde nyckel-aktörerna i den svenska skattepolitiska debatten stor enighet om de huvud-sakliga svagheterna i det gamla skatte-systemet och vilka riktlinjer som skulle gälla för ett nytt skattesystem.
De grundläggande principerna bakom skattereformen var neutralitet och likformighet i beskattningen. Inriktningen på neutralitet och likformighet sågs som ett sätt att förbättra den ekonomiska effektiviteten. Men den uppfattades också som ett sätt att skapa ett rättvisare skatte-system.
Genom att beskatta alla former av inkomst och konsumtion med generella skattesatser stärktes den horisontella rättvisan, det vill säga principen att skattebetalare med samma betalningsförmåga ska betala samma summa i skatt. Breddningen av skattebaserna i skattereformen främjade också målet om vertikal rättvisa, det vill säga principen att skattebetalare med större betalningsförmåga ska betala mer i skatt, eftersom de många skatteavdragen och särskilda bestämmelserna i det gamla skattesystemet oftare gynnade höginkomsttagare, som hade bättre möjligheter att skatteplanera.
Sedan dess har skattesystemet förändrats i flera viktiga avseenden. De viktigaste avvikelserna från principerna i 1991 års skattereform är förskjutningen mot en differentierad moms, introduktionen av en ytterligare nivå i beskattningen av höginkomsttagare (värnskatten) och de avsevärda skattebidrag till investeringar i egnahemsbostäder som följde med 2008 års fastighetsskattereform.
På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har jag gjort en kritisk översikt över det nuvarande svenska skattesystemet. I rapporten, som publiceras i dag, visas hur avvikelser från principerna om neutralitet och likformighet i skattesystemet skapar ett antal snedvridningar, som i sin tur medför betydande förluster i ekonomisk effektivitet.
Analysen i denna rapport visar att den långsiktiga levnadsstandarden i Sverige skulle kunna höjas utan att försämra de offentliga finanserna, genom en skattereform som återinför och ytterligare utvecklar de sunda principer om skatteneutralitet och likformighet som låg till grund för 1991 års stora skattereform.
Närmare bestämt förslår jag en reform som bland annat innehåller följande
element: Momsen bör vara densamma på alla varor och tjänster. En enhetlig momssats kan fastställas till en nivå som genererar samma nettoinkomster som i dag. Det skulle endast behövas en mindre offentlig utgift för att kompensera sårbara låginkomstgrupper för moms-
höjningen på mat.
Värnskatten bör avskaffas. Även med mycket försiktiga antaganden om hur
arbetskraften påverkas av förändrade skattesatser är det sannolikt att värnskatten orsakar en nettoförlust för staten.
Jobbskatteavdraget förefaller ha en rimlig utformning utifrån svenska förhållanden. Avsikten är i huvudsak att stimulera arbetskraftsdeltagandet, medan minskningarna i marginalskattesatsen i 1991 års reform fokuserade mer på målet att öka antalet arbetade timmar för de redan anställda. Syftet med båda dessa åtgärder har varit att öka arbetsutbudet, så i den bemärkelsen är de relativt konsekventa. Kombinationen av reglerna för beräkning av jobbskatteavdraget och reglerna för grundavdraget skapar dock ett ytterst komplicerat system som sannolikt försvagar den positiva effekt som jobbskatteavdraget skulle kunna ha på arbetskraftsutbudet. Reglerna skulle förenklas om det aktuella inkomstbaserade grundavdraget ersattes med ett identiskt enhetligt avdrag för alla skattebetalare.
På området kapitalskatter identifierar jag ett antal skatteregler som stör det svenska spar- och investeringsmönstret. Jag föreslår därför bland annat att den nuvarande kommunala fastighetsavgiften, stämpelskatter och kapitalvinstskatt på eget boende ersätts med en ny fastighetsskatt på 1 procent, beräknad på en realistisk fastighetsvärdering. Vidare föreslår jag att avkastningsskatten på pensionssparande höjs och jämställs med den generella skattesatsen för individernas kapitalinkomst. Den generella skatten föreslås dock sänkas från 30 till 25 procent. Jag föreslår också att bolagsskatten ska sänkas till 25 procent och att företag verksamma i Sverige ska kunna göra avdrag för en beräknad normalavkastning på eget kapital, på samma sätt som man i dag får dra av låneräntor från beskattningsbara vinster. Detta skulle eliminera dagens skattemässiga diskriminering av finansiering med eget kapital och på så vis ge en större finansiell stabilitet.
Dessa skatteförändringar påverkar självklart skatteinkomsterna. Det sker dels i form av ett direkt skattebortfall. Men skattinkomsterna påverkas även indirekt med anledning av att skatter påverkar människors beteende. Med den reform jag föreslår beräknas de indirekta effekterna leda till att de årliga skatteintäkterna ökar med mer än 30 miljarder kronor, motsvarande ungefär 1 procent av BNP. Detta är ett mått på en ökning av den ekonomiska effektiviteten som genereras av skattereformen.
Avslutningsvis vill jag återknyta till en viktig fråga i den förra skattereformen: Sker effektivitetsökningen på bekostad av en rättvis fördelning? Min första analys av detta ger vid handen att så inte skulle bli fallet. Vid en utvärdering av förslagens effekter på inkomstfördelningen, är det också viktigt att ha i åtanke att övergången till större enhetlighet och neutralitet i beskattningen breddar skatteunderlaget.
Detta ger ytterligare skatteinkomster. Om det finns ett behov att kompensera vissa grupper efter skatteändringen, kan dessa extra intäkter riktas till dem. Mer generellt kan sägas att ett skatte-system med ett brett beskattningsunderlag som kan ta in avsevärda intäkter med en låg förlust i termer av ekonomisk effektivitet, är det bästa sättet att skydda de arrangemang i välfärdsstaten som säkerställer en rättvis inkomstfördelning.
Peter Birch Sørensen
professor i nationalekonomi
vid Köpenhamns universitet