Sällan har en stor samhällsreform blivit så kritiserad som elavregleringen. Elpriserna har blivit högre än någonsin, tre kraftbolag äger 90 procent av landets kraftproduktion och Statens konkurrensverk pekar på otillbörlig samverkan bolagen emellan. Elkonsumenterna - särskilt inom industrin - klagar högljutt över de höga priserna, många kommuner ångrar djupt att de sålt sina elverk. De enda som inte hörs klaga är de stora kraftbolagens företrädare.

Om vi rullar bandet tillbaka femton år, så såg situationen helt annorlunda ut. Då var det elintensiva industrier och kommunala elverk som trodde sig ha mest att vinna på en avreglerad elmarknad. Konkurrensverket och andra myndigheter tog på sig rollen som entusiastiska reformatorer av elsystemet. De stora kraftbolagen däremot, med statliga Vattenfall i spetsen, stretade emot bäst de kunde, eftersom de ansåg sig ha mest att förlora på en förändring.

Mot denna bakgrund utgör elavregleringen något av ett skräckexempel på hur så gott som alla aktörers förväntningar på en stor samhällsreform i slutänden har visat sig totalt felaktiga. Men hur kunde då denna reform egentligen drivas igenom? Det undersöks i ett forskningsprojekt vid KTH vars resultat offentliggörs i boken "När folkhemselen blev internationell" (SNS Förlag).

Bolagiseringen av Vattenfall, som genomfördes 1992 i stor politisk enighet, blev början på den stora reformen. Reformen förbereddes av regeringen Carlsson och verkställdes av regeringen Bildt.

Men den borgerliga regeringen ville gå vidare och ändra ellagen så att elnäten öppnades och konsumenter fick möjlighet att köpa el från valfri leverantör. Det var kontroversiellt. De stora kraftbolagen var starka motståndare. De hävdade att elsektorn redan fungerade mycket väl och att alla förändringar bara skulle bli till det sämre. Många kommunala elverk var dock positiva till reformen i hopp om att kunna bryta beroendet av sina regionala kraftbolag. Också den elintensiva industrin var positiv och hoppades kunna köpa billig el från Norge i framtiden.

De stora kraftbolagen spelade emellertid dubbelt. Samtidigt som de på den politiska arenan aktivt försökte förhala reformen så länge som möjligt, var de redan i full färd med att anpassa sig till den.

I tyst förvissning om att det i längden skulle bli omöjligt att undvika en elavreglering började Sydkraft, Graningeverken med flera redan 1991 stärka sin egen position genom uppköp av företag i branschen. De köpte främst kommunala elverk, för att med hjälp av dessas distributionsnät säkra sin avsättning och uppnå vertikal integration.

Kommunerna sålde ofta mot bakgrund av stora budgetunderskott. Liksom många företag inom den elintensiva industrin såg de det dessutom som alltför riskfyllt eller helt enkelt onödigt att ha kvar egen kraftproduktion eller delägande i kraftbolag, särskilt som en förväntad avreglering tycktes lova lägre elpriser för framtiden.

När den stora "köpfesten" inom elbranschen kom i gång väckte den farhågor hos olika aktörer som befarade att oligopoliseringen av elmarknaden skulle öka, med kraftigt höjda elpriser som långsiktig följd. Nya utredningar tillsattes för att undersöka denna aspekt. Rekommendationen blev dock att inte införa speciella regler för företagsförvärv inom elbranschen, med motiveringen att faran för en oligopolisering skulle minska i och med den föreslagna reformeringen av elmarknaden. Köpfesten blev därmed till ytterligare ett argument för att faktiskt driva igenom en avreglering - och det så snabbt som möjligt.

Uttalade motståndare till den föreslagna reformen var förutom kraftbolagen bland annat socialdemokraternas näringspolitiske talesman Göran Persson, som manade till tuff kamp mot den "hårda kärnan av nyliberaler" i regeringen. Liksom kraftbolagens direktörer varnade han för att "vi riskerar att slå sönder en väl fungerande elförsörjning utan att veta riktigt vad vi ersätter den med". Men socialdemokraterna var djupt splittrade inbördes, och i slutänden drevs avregleringen igenom av en regering med Persson som finansminister och med tämligen brett parlamentariskt stöd våren 1995.

Den 1 januari 1996 infördes den nya ellagen och samtidigt öppnades en gemensam nordisk elbörs i Oslo. De första åren sjönk elpriserna och elreformen tycktes få förväntat resultat. Men prisfallet berodde på riklig nederbörd och efter millennieskiftet började priserna i stället stiga till tidigare oanade höjder, till fördel för de stora kraftbolagen.

Vattenfall lyckades med tiden vända avregleringen till sin fördel inte bara på hemmaplan, utan även i utlandet. Det är nämligen en historiens ironi att medan Sverige, inspirerat av utländska förebilder, hastigt avreglerade sin elmarknad till 100 procent redan 1996, så bromsades motsvarande europeiska utveckling oväntat upp i mitten av 1990-talet. När Tyskland några år senare genomförde en avreglering stod Vattenfall väl rustat med gedigen erfarenhet från en redan avreglerad hemmamarknad. Strax efter millennieskiftet kunde bolaget genomföra synnerligen offensiva - och kritiserade - uppköp av tyska kraftbolag och profilera sig som en stark aktör på den europeiska elmarknaden.

I dag har vi den något märkliga situationen att ett svenskt helägt statligt bolag bland annat kontrollerar en stor del av energiförsörjningen i Berlin och Warszawa, medan ett finskt helägt statligt bolag, Fortum, kontrollerar hela energiförsörjningen i Stockholm. Båda bolagen gör varje år mångmiljardvinster till glädje för ländernas finansministrar, medan den elintensiva industrin rasar över höga elpriser.

Historien om elavregleringen borde med sina oväntade följder vara något att fundera på för framtida samhällsvisionärer och reformatorer. Den visar att det kan vara mycket svårt att bedöma effekterna av genomgripande förändringar av spelreglerna i en samhällssektor. Och att resursstarka aktörer har större möjligheter än andra att påverka regeländringarna och att utnyttja dem till sin egen fördel.
ARNE KAIJSER
avdelningen för teknik- och vetenskapshistoria, KTH
PER HÖGSELIUS
avdelningen för teknik- och vetenskapshistoria, KTH, och CIRCLE, Lunds universitet