”EU-presidenten får svårt att driva sina egna frågor”

Med Lissabonfördraget i hamn går maktkampen om den nya posten som EU:s ordförande – EU:s president – in i ett avgörande skede. Den svenska regeringen har inte klargjort sin hållning utåt, men man anar ett stöd för en relativt lågprofilerad småstatsföreträdare med center-högerinriktning. Jämfört med dagens roterande ordförande i Europeiska rådet kommer EU-presidenten att ha mycket små resurser. Möjligheterna att driva egna politiska frågor är klart begränsade. Det vore strategiskt smart av EU:s stora länder att stödja en president från en liten eller medelstor stat, skriver Johan Tallberg.

När Lissabonfördraget nu har godkänts av EU:s alla medlemsländer hårdnar striden om vilka som ska få de toppjobb som tillsätts när det nya traktatet träder i kraft. Dragkampen mellan Europas huvudstäder är i full gång och liksom vid tidigare tillsättningar av topposter i EU inbegriper den en komplicerad och ibland ovärdig kohandel. Få kandidater har offentligt deklarerat sitt intresse, men många har inofficiellt klargjort att de gärna skulle få frågan.

Särskilt intressant är striden om den nya posten som ordförande eller ”president” i Europeiska rådet, EU:s toppmötesinstitution. Det är en funktion som hittills har roterat var sjätte månad mellan stats- eller regeringscheferna, men som nu omvandlas till en halvpermanent post med en mandatperiod på maximalt fem år. Innehavaren av posten förväntas allmänt hämtas från skaran tidigare eller nuvarande premiärministrar eller presidenter i EU. Posten är av stor betydelse då innehavaren kommer att ha huvudansvaret för att leda EU:s stats- och regeringschefer till överenskommelser i de tunga politiska frågor som normalt hamnar på deras bord, men också ska företräda EU internationellt.

Satt i ett historiskt perspektiv är det vi nu bevittnar den andra ronden i en maktpolitisk kamp mellan EU:s små och stora länder, där den första bestod av förhandlingarna 2002–2004 om det traktat som i reviderad form blev Lissabonfördraget.

När förslaget om en EU-president först lanserades möttes det av stor misstro från närmast alla EU:s små och medelstora stater som såg en betydande risk att Europeiska rådet därmed skulle stärkas på bekostnad av Europeiska kommissionen. Medan Europeiska rådet genom sin strikt mellanstatliga karaktär är den EU-institution som lämnar mest utrymme för stormaktsdominans, bidrar den överstatliga kommissionen till att reducera förutsättningarna för maktpolitik i EU, och betraktas därför ofta som de små staternas bästa vän. EU:s mindre länder befarade att den tilltänkta EU-presidenten skulle överskugga kommissionens ordförande, allmänt stärka Europeiska rådets ställning, och därmed vidga utrymmet för stormakterna att styra.

Dessa länder såg även ett särskilt värde i att genom rotationen av ordförandeskapet vid återkommande tillfällen få leda Europeiska rådet, och fruktade att EU:s stora medlemsstater skulle lägga beslag på den nya presidentposten.

Tillskyndarna till förslaget om en EU-president var de fem största medlemsstaterna, men också något förvånande regeringarna i Sverige och Danmark. För svensk del blev detta en unikt kontroversiell EU-fråga. Medan den dåvarande socialdemokratiska regeringen aktivt uttryckte sitt stöd för förslaget, var detta en position som saknade stöd i riksdagen, där majoriteten föredrog ett bibehållande av det roterande ordförandeskapet. Konsekvensen blev kritik från konstitutionsutskottet gentemot statsministern och utrikesministern för att inte ha förankrat regeringens position i EU-nämnden.

Med Lissabonfördraget i hamn går nu maktkampen in i ett avgörande skede.

Presidentposten kommer att inrättas, men det står fortfarande öppet om den kommer att utvecklas till en mer eller mindre tung politisk plattform. Ska det vara ett högprofilämbete eller ett lågprofilämbete? Tjänste­beskrivningen ger i sig ingen detaljerad vägledning, vilket gör den första innehavaren av posten särskilt betydelsefull, då denna till del kommer att kunna forma ämbetets inriktning och maktanspråk. En internationell statsman som Storbritanniens tidigare premiärminister Tony Blair skulle med säkerhet placera EU:s presidentpost på den storpolitiska kartan. En erkänt duktig medlare som Luxemburgs premiär­minister Jean-Claude Juncker skulle sannolikt leda till en presidentpost med betoning på internt arbete i det tysta.

Efter att ha förlorat striden om inrättandet av presidentposten är EU:s små och medelstora stater nu inriktade på att försöka styra den mot ett lågprofilämbete, gärna med en politiker från ett litet eller medelstort land som första innehavare. Beneluxländerna författade i början av oktober en gemensam skrivelse till stöd för en begränsad presidentfunktion, som inte hotar kommissionens ordförande mer än nödvändigt, och de andra små och medelstora länderna delar i princip denna position. Den svenska regeringen har som EU-ordförande inte klargjort sin hållning offentligt, men man anar ett stöd för tanken om en relativt lågprofilerad småstatsföreträdare med center-högerinriktning. Ofta nämnda personer är, jämte Juncker, Nederländernas premiärminister Jan Peter Balkenende och Belgiens premiärminister Herman Van Rompuy.

EU:s stora medlemsstater är denna gång mer splittrade. Medan det var viktigt för dessa länder att få ämbetet inrättat, är det inte lika självklart att de önskar en hög politisk profil på presidentposten. Det finns en uppenbar risk att den nya presidenten, om man valde någon som Blair, skulle kunna överglänsa även premiärministrar och presidenter från stora EU-länder, vilket inte vore populärt. Vidare vore det strategiskt smart av
EU:s stora länder att stödja en president från en liten eller medelstor stat den första gången posten tillsätts, för att stilla dessa länders oro att presidentämbetets inrättande kommer att vara till deras nackdel.

Oavsett vem EU:s stats- och regeringschefer i slutändan enas om, finns det anledning att tro att ämbetet inte blir en så tung politisk plattform som antyds när vi använder termen ”EU-president”.

I skapandet av posten var medlems­staterna noga med att säkerställa att presidenten skulle ha klart begränsade möjligheter att driva egna politiska frågor. Till skillnad från kommissionens ordförande och Europaparlamentets talman, som sitter på femåriga mandat, måste den nya presidenten verka för att bli omvald redan efter två och ett halvt år. Det innebär att han eller hon ogärna kommer att vilja stöta sig med viktiga medlemsstater.

Presidenten kommer också att ha mycket begränsade egna resurser till sitt förfogande jämfört med exempelvis kommissionens ordförande och EU:s nya utrikesminister, men även dagens roterande ordförande i Europeiska rådet. Medan Fredrik Reinfeldt som ordförande har kunnat förfoga över en medlemsstats hela arsenal av politiska resurser, och därtill haft möjlighet att samordna svenska ordförande i ministerrådets alla kommittéer och arbetsgrupper, kommer den nya presidenten att stå utan dessa förutsättningar.

Det återstår att se vilken politisk tyngd den nya EU-presidenten kommer att få. Men en utveckling mot en lågprofilerad ordföranderoll i den interna medlingens tecken vore definitivt till små- och medelstora länders fördel.

Jonas Tallberg
professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet

• Rätta artikeln
•  Textstorlek
• Skriv ut