Många frågar sig varför FN:s säkerhetsråd sanktionerar våldsanvändning i Libyen samtidigt som rådet inte kan enas om ett kraftfullt agerande gentemot regimen i Syrien. När det gäller Syrien är den politiska realiteten nog att Kina och Ryssland knappast går med på en FN-resolution om militära insatser. Om de fem permanenta medlemmarna i rådet – Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA – inför världen kunde demonstrera att de räcker varandra handen i situationer av det slag som vi bevittnar i Syrien och Libyen, skulle detta få avgörande betydelse för möjligheterna att förebygga konflikter i framtiden, skriver Hans Corell.
Händelserna i Nordafrika och Mellanöstern aktualiserar frågan vilket ansvar statssamfundet har för att skydda befolkningar i länder där de utsätts för övergrepp av den härskande regimen. Självfallet ska alla ansträngningar göras för att förebygga att sådana situationer inträffar. Men ibland finns kanske ingen annan utväg än att använda militärt våld i överensstämmelse med FN-stadgan.
Många som följer utvecklingen frågar sig säkert varför FN:s säkerhetsråd sanktionerar våldsanvändning i Libyen, samtidigt som rådet inte förmår enas om ett kraftfullt agerande i förhållande till Syrien trots att regimen där uppenbarligen gör sig skyldig till fruktansvärda övergrepp mot civilbefolkningen.
I det läget är det viktigt att man har klart för sig de rättsliga förutsättningarna för våldsanvändning på statssamfundets vägnar och de bakomliggande politiska realiteterna. Enligt FN-stadgan är våldsanvändning tillåten bara i två situationer: i självförsvar och efter bemyndigande av säkerhetsrådet.
I fallet Libyen finns ett bemyndigande att använda våld i resolution 1973 av den 17 mars i år. Enligt resolutionen får FN-medlemmar som underrättat generalsekreteraren om det och som samarbetar med honom vidta alla nödvändiga åtgärder (”all necessary measures”) för att skydda civila och områden med civilbefolkning som hotas av angrepp i Libyen. Resolutionen förbjuder uttryckligen ockupation av någon del av Libyen av främmande styrkor.
Situationen i Libyen har nu utvecklats på ett sätt som gör att säkerhetsrådet snarast måste fatta beslut om ytterligare åtgärder för att skydda befolkningen. Överst på dagordningen måste här stå humanitära frågor som tillgång till vatten, mat och medicin. Erfarenheterna från FN:s insatser på andra håll visar emellertid att man också omedelbart måste lämna det bistånd som behövs för att de styrande ska kunna upprätthålla ordning och säkerhet med respekt för grundläggande regler om mänskliga rättigheter.
I det sammanhanget måste också frågan besvaras om vem som har rätt att företräda Libyen. Ett viktigt inslag blir här att övertyga en övergångsregering om att personer som är efterlysta av den Internationella brottmålsdomstolen ska överlämnas till denna.
I fallet med Syrien är den politiska realiteten nog att Kina och Ryssland knappast skulle gå med på en FN-resolution som auktoriserar användning av militärt våld för att stoppa de ohyggligheter som den syriska regimen gör sig skyldig till. Men frågan är mera komplicerad än så.
Vad det handlar om är vad som kommit att kallas skyldigheten att skydda (”responsibility to protect”). Denna skyldighet åligger i första hand territorialstaten. Men i andra hand ligger den på det internationella samfundet. Både FN:s generalförsamling och säkerhetsrådet har ställt sig bakom meningen att det finns ett kollektivt internationellt ansvar att skydda i händelse av folkmord och andra former av storskaligt dödande, etniska rensningar eller allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt som enskilda regeringar inte kan eller vill förhindra.
Frågan är då hur långt denna skyldighet sträcker sig. Här bör säkerhetsrådet enligt min mening hämta ledning i den rapport som FN:s högnivåpanel om hot, utmaningar och förändringar lade fram den 1 december 2004 (A/59/565). Enligt panelen bör säkerhetsrådet, oavsett vilka andra överväganden som måste göras, åtminstone beakta följande fem kriterier när rådet överväger att auktorisera eller godkänna militärt våld: allvaret i hotet, att ändamålet med våldsanvändningen är godtagbart, att den är en sista utväg, att de åtgärder som vidtas är proportionerliga och att det råder jämvikt i konsekvenserna.
Det sista kriteriet är av särskild vikt. Med panelens något invecklade ord: Är det en rimlig utsikt att den militära aktionen ska lyckas avvärja hotet i fråga så att det är sannolikt att konsekvenserna av aktionen inte blir värre än konsekvenserna av att inte göra något. Om de övriga kriterierna är uppfyllda, är det just detta sista kriterium som blir avgörande.
Denna situation föreligger enligt min mening när det gäller Syrien. Ett ställningstagande till det femte kriteriet kräver en ingående analys av flera faktorer: militära, politiska, sociala och rättsliga. Men sorgligt nog finns här också en faktor som är knuten till hur enskilda medlemmar av säkerhetsrådet ibland agerar och deras bristande förmåga till samsyn i frågor som borde vara självklara.
Man måste här lyfta blicken och ställa frågan hur man bäst förebygger och avvärjer konflikter i framtiden. FN:s säkerhetsråd har enligt FN-stadgan huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet och har då rätt att handla på medlemmarnas vägnar. Men med detta uppdrag följer också en förpliktelse. Dess medlemmar – och särskilt de fem permanenta: Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA – måste föregå med gott exempel och följa den stadga de själva är satta att övervaka.
Det förhållandet att medlemmar av rådet ibland bryter mot FN-stadgan när det passar deras intressen (som skedde i Irak år 2003 och i Georgien år 2008) och den notoriska obenägenheten hos Kina och Ryssland att agera trots att det är uppenbart att åtgärder kan och bör vidtas av säkerhetsrådet är en tragedi. Om de fem permanenta medlemmarna inför världen kunde demonstrera att de kommer att räcka varandra handen i situationer av det slag som vi bevittnar i Libyen och Syrien, skulle detta få avgörande betydelse för möjligheterna att förebygga konflikter i framtiden.
I diskussionen hävdar allt fler en självklarhet: En förutsättning för internationell fred och säkerhet är att demokratin och rättsstaten säkras. De fem permanenta medlemmarnas uppförande avgör i själva verket om detta arbete ska lyckas. Det ligger i sakens natur att dessa medlemmar ibland kan ha olika intressen. Men en självklar fråga till dem är: Varför ska människor behöva lida för att ni har sekundära intressen på sina håll i världen? Vi lever på tjugohundratalet och det är helt enkelt inte acceptabelt att diktatorer och krigsherrar tillåts härska genom metoder som bryter mot de mest grundläggande regler om mänskliga rättigheter.
Ofta får man invändningen att dessa regler är ett försök från Västvärlden att tvinga på andra sina värderingar. Detta är inget annat än kvalificerat nonsens. Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna arbetades ut av företrädare för många länder, inte minst muslimska, och har sina rötter i många kulturer och religioner.
Synar man argumentet ska man finna att det framförs just av personer som inser att de inte skulle få sitta kvar vid makten om dessa rättigheter respekterades. Ett levande bevis för riktigheten i denna argumentation är de folkliga resningar som vi just nu bevittnar i Nordafrika och Mellanöstern.
Hans Corell,
ambassadör, f d rättschef i Justitiedepartementet, UD och Förenta Nationerna