Svenskt territorium ska försvaras mot militära angrepp och Sverige ska delta med trupp i internationella insatser. Det har riksdagen beslutat och det ska regeringen verkställa. Regeringen har gett dessa fundamentala uppdrag till Försvarsmakten – fortfarande en av Sveriges största myndigheter med närmare 20.000 anställda.
Ansvaret för personalförsörjningen vilar främst på Försvarsmakten. Men regeringen ansvarar för att ge myndigheten förutsättningar för en effektiv verksamhet. Frågan är om Försvarsmakten anpassat personalförsörjningen så att den svarar mot myndighetens uppgifter.
Sedan några år tillbaka ställs försvaret om. Från att vara berett på invasion av Sverige – till att vara berett till insatser, hemma eller utomlands. Försvarsmaktens omställning till ett insatsförsvar innebär ett förändrat personalbehov. Den nya inriktningen ställer högre krav på personal som har förutsättningar och motivation för att genomföra utlandsinsatser. Därmed behöver personalförsörjningen anpassas så att den svarar mot behoven.
Sedan tidigare är det känt att det finns grundläggande obalanser i personalens ålder och befälsnivå. I dag publicerar Riksrevisionen en granskning som visar att obalanser i ålders- och kompetensstrukturer kvarstår. Detta illustreras av att det finns ett överskott på 1.500 officerare äldre än 35 år. Personalens medelålder är för hög och dessutom stigande. Skevheterna förstärker problemen i Försvarsmaktens kärnverksamhet.
Det finns en omfattande brist på personal i lägre befälskategorier. År 2008 fanns till exempel 43 fänrikar, vilket motsvarar endast 0,6 procent av yrkesofficerarna. Under början av 2000-talet utgjorde fänrikarna mellan 5 och 10 procent av officerskåren. Det saknas med andra ord lägre befäl, samtidigt som det finns för många högre befäl. Relationen mellan lägre befäl och överordnade är ställd på ända. Om man vill använda bildspråk kan man säga att den hierarkiska pyramiden står upp och ner och svajar på sin spets. Dessa obalanser förstärker problemen i Försvarsmaktens kärnverksamhet och ställer höga krav på myndighetens förmåga att effektivt använda sin personal.
Riksrevisionen har sett att rekryteringen av ny personal har försvårats av de omfattande personalavvecklingar som följt av de senaste försvarsbesluten. Samtidigt har Försvarsmakten haft svårt att genomföra effektiva förändringar i personalstyrkan. Rådande karriärvägar för yrkesofficerare överensstämmer inte på ett tydligt sätt med myndighetens behov för kärnverksamheten. Fortfarande är få yrkesofficerare skyldiga att tjänstgöra i Utlandsstyrkan.
Omställningen av försvaret har medfört att Försvarsmakten har kvar personal vars kompetenser inte efterfrågas. På regeringens initiativ har myndigheten försökt lösa problemet med bland annat ett karriärväxlingsprogram. Sedan 2006 har dock endast 40 yrkesofficerare och civila slutat genom programmet. Trots en intern målsättning om att 200–400 yrkesofficerare ska växla karriär.
Samtidigt har myndighetens utbildningsförband och skolor inte haft tillgång till personal som svarar mot deras behov. Sårbarheten förstärks av att det saknas nyckelkompetens, särskilt för olika tekniska system. Sammantaget får dessa brister i bemanningen konsekvenser för Försvarsmaktens effektivitet.
Riksrevisionen menar att den rådande situationen inom Försvarsmakten innebär risker för försvarets militära förmåga. De grundläggande problemen med Försvarsmaktens förmåga borde tydligare klargöras av såväl regeringen som av Försvarsmakten själv. Det gäller särskilt samspelet mellan det som har hög prioritet på kort sikt och det som är viktigt på medellång eller lång sikt. Alltså mellan uppgiften att med relativt kort varsel delta i internationella insatser och uppgiften att ha förmåga till insatser om något år.
För att lösa sina huvuduppgifter måste Försvarsmakten helt enkelt bli bättre på att kombinera genomförandet av utlandsinsatser med förbandsverksamheten i Sverige. Vidare behöver Försvarsmakten komma till rätta med den obalans som nu råder mellan hur mycket och vilken sorts personal som myndigheten ska ha, och vad som faktiskt finns tillgängligt. Försvarsmakten behöver därför bli bättre på att styra och använda sin personal.
Medborgarna har ett berättigat intresse av att veta om de cirka 40 miljarder kronor de årligen betalar till Försvarsmakten används effektivt. För att pengarna ska ge önskad effekt krävs att riksdagens beslut om militär förmåga kan levereras.
Även för riksdagens insyn i försvars- och säkerhetspolitiken är det nödvändigt att regeringen säkerställer att Försvarsmakten kan leverera förmåga. För att detta ska bli verklighet krävs samtidigt att förmågan tydligt redovisas av Försvarsmakten.
Som Riksrevisionen i dag visar är Försvarsmaktens personalförsörjning ett viktigt problemområde. Det illustrerar en aktuell utmaning för regeringen och försvaret. Regeringen bör nu vidta åtgärder för att säkerställa att önskad förmåga uthålligt kan uppnås. Regeringen bör därför ta ställning till hur förutsättningarna för Försvarsmaktens personalförsörjning kan förbättras. Vidare bör Försvarsmakten effektivisera sitt personalutnyttjande.
Utmaningen jag skriver om här bildar utgångspunkt för Riksrevisionens kommande granskningar av försvaret. Granskningarna publiceras under de närmaste åren med start i dag.
Claes Norgren
riksrevisor