DN Debatt

”Grön offentlig upphandling har ingen effekt på miljön”

Ny rapport. Det finns inga belägg för att ”grön” offentlig upphandling minskar
miljöbelastningen. Marknadskrafterna kan tvärtom leda till att miljöstyrda inköp ökar efterfrågan på konventionella produkter. Det är dålig politik att förlita sig på ett styrmedel som inte har önskvärd miljöeffekt, skriver två nationalekonomer.

Det har på senare tid blivit allt mer populärt att försöka bedriva miljöpolitik genom att ta miljöhänsyn vid offentliga upphandlingar. De politiska ambitionerna och förväntningarna på så kallad grön upphandling är högt ställda. Forskningen visar dock att denna politik har mycket begränsade möjligheter att lyckas. I värsta fall leder den till ökad, inte minskad, miljöbelastning.

I de flesta länder utgör den offentliga sektorns inköp en betydande del av ekonomin. Bland EU:s medlemsländer bedöms upphandlingarna uppgå till i genomsnitt cirka 16 procent av bruttonationalprodukten. Den grundläggande tanken med grön upphandling är att den offentliga sektorn som stor aktör på marknaden kan påverka produktionen och konsumtionen i mer hållbar riktning. När myndigheter ökar sin efterfrågan på gröna produkter förväntas utbudet av dem öka, vilket i sin tur också antas stimulera de privata konsumenternas efterfrågan på sådana varor. Den offentliga sektorns inköp förmodas bidra till att nationella och internationella miljömål uppnås.

I en rapport som publiceras i dag, tisdag, ”Offentlig upphandling eller gröna nedköp? En ESO-rapport om miljöpolitiska ambitioner”, analyserar vi förutsättningarna för att grön offentlig upphandling ska fungera som ett effektivt miljöpolitiskt instrument. De politiska förväntningarna på grön upphandling utgår till stor del från att de privata producenternas och konsumenternas reaktioner på upphandlingarna ska leda till reducerad miljöbelastning. Vi visar att det inte finns några vetenskapligt vedertagna resultat som kan bekräfta de förväntningarna. De politiska ambitionerna vilar därför på mer eller mindre grundlösa antaganden.

En förklaring till att grön offentlig upphandling har begränsade möjligheter att fungera som ett måleffektivt styrmedel är att de potentiella leverantörerna inte måste delta i en upphandling där miljöhänsyn tas; det är frivilligt, och så länge det inte är lönsamt att delta så är det valet enkelt. En annan förklaring är att marknadsmekanismerna sannolikt kommer att verka åt motsatt håll. När (den offentliga) efterfrågan på gröna produkter ökar, så stiger också priset på dem. Priset på konventionella produkter blir då lägre i förhållande till priset på gröna alternativ. Detta kan leda till ökad konsumtion av konventionella produkter.

Grön offentlig upphandling kan inte heller anses vara en kostnadseffektiv miljöpolitik, det vill säga det leder inte till att potentiella leverantörer reducerar sina utsläpp till den för samhället lägsta kostnaden. Detta är bland annat en konsekvens av att de upphandlande myndigheterna inte har tillräckligt god information om leverantörernas produktionsprocesser och teknologier för att effektivt kunna styra dem med administrativa/kvantitativa krav.

När grön upphandling diskuteras är det viktigt att komma ihåg att upphandling inte primärt är ett miljöpolitiskt styrmedel. En myndighet upphandlar först och främst för att kunna fullgöra sitt samhälleliga uppdrag, inte för att avhjälpa olika miljöproblem. EU-direktiven och de allmänna rättsprinciper som omgärdar inköpen är inte heller de utformade för att upphandling ska fungera som ett miljöpolitiskt styrmedel. Rättsprinciperna ska säkerställa en fungerande konkurrens och ge potentiella leverantörer inom EU lika villkor att vinna ett offentligt kontrakt. Detta är inte nödvändigtvis förenligt med att åstadkomma miljöförbättringar eller att uppnå dem till så låg kostnad som möjligt.

Låt oss exemplifiera med livsmedelsmarknaden. Den offentliga upphandlingen används som medel för att nå målet om att 20 procent av åkerarealen i Sverige ska vara certifierad för ekologisk produktion. Ambitionen att 25 procent av livsmedelsinköpen ska vara ekologiska förmodas få jordbrukarna att ställa om från konventionell till ekologisk produktion. Här finns ett antal problem. Den offentliga sektorns andel av livsmedelsmarknaden är endast ca 4 procent, och en betydande andel av de livsmedel som köps är importerade. Forskningen visar också att de privata konsumenternas efterfrågan på ekologiska livsmedel är mer priskänslig än den på konventionella livsmedel. Det uppstår en motverkande effekt bland privata konsumenter. För livsmedelsmarknaden håller alltså inte de argument som används för att motivera grön offentlig upphandling. Det här illustrerar även faran i att dra alla marknader över en kam. Att den offentliga upphandlingen utgör en betydande andel av BNP kan inte rakt av översättas till att enskilda myndigheter eller den offentliga sektorn som helhet är en betydande marknadsaktör på alla marknader.

Det är alltså svårt att motivera användningen av grön upphandling som ett miljöpolitiskt styrinstrument. Men är det ändå inte bättre att försöka, även om effekterna inte blir de avsedda? Det är väl trots allt bättre att göra något än inget alls?

Alla former av politik, även grön offentlig upphandling, bör utvärderas och prövas förutsättningslöst. Våra resurser är begränsade och det finns alltid en alternativ användning. Det finns också andra styrmedel på miljö-, klimat- och energiområdet. Även om vi inte kan nå vad som kallas mål- eller kostnadseffektiv miljöpolitik bör styrmedel väljas utifrån vad som är minst dåligt. Det lämnar mer resurser över till annat, till exempel ytterligare miljöåtgärder.

Det är under alla omständigheter en dålig politik att förlita sig på ett styrmedel som inte har önskvärd, eller kanske till och med negativ, miljöeffekt. Det leder oss bort från alternativ som i högre grad kan bidra till reducerad miljöbelastning.