Logga in på Dagens Nyheter

Här kan du som DN-kund logga in för obegränsad läsning av DN.se, e-DN och DN.Prio.

Med ett gratiskonto kan du följa skribenter och ämnen samt bokmärka artiklar.

DN Debatt

”Grova fel i debatten om hur statsbudgeten kan antas”

Riksdagens voteringstavla den 11 december i fjol. Med rösterna 159 mot 156 stoppade de rödgröna tillsammans med Sverigedemokraterna den sänkning av den statliga skatten för högavlönade som fanns i alliansregeringens budget.
Riksdagens voteringstavla den 11 december i fjol. Med rösterna 159 mot 156 stoppade de rödgröna tillsammans med Sverigedemokraterna den sänkning av den statliga skatten för högavlönade som fanns i alliansregeringens budget. Foto: CLAUDIO BRESCIANI / TT

Ersätt praxis med regel om paketbeslut. Den modell som gäller sedan 1990-talet innebär inte att riksdagen inte får ändra i regeringens budgetförslag. I dag tycks dock finnas brett stöd för en modell där budgeten antas i ett enda beslut. Det vore en förbättring och kan åstadkommas ganska enkelt, skriver Per Molander.

Viktiga regler ska fästas på papper. Därför är det märkligt att centrala delar av riksdagens beslutsordning inte har stadfästs utan vilar på praxis, en praxis som under senare år har visat sig inte vara stabil. Det gäller både riksdagens generella regler och de specifika reglerna för budgetbeslut.

Det förs sedan ett år en debatt om reglerna för riksdagens budgetbeslut, som innehåller felaktigheter om både riksdagens tidigare ställningstaganden och vad som har hänt sedan budgetreformen. Innan man mot bakgrund av ett förändrat politiskt landskap eventuellt förändrar reglerna är det viktigt att ha en korrekt bild av vad som tidigare sagts och hänt.

Det har i debatten hävdats att det sedan budgetreformen finns en praxis att riksdagen inte ändrar i regeringens budgetförslag. Det är grovt felaktigt. Det var dessutom inte avsikten med reformen att en sådan ordning skulle gälla.

Riksdagsutredningen ledd av Ingegerd Troedsson presenterade våren 1993 ett förslag till nya arbetsformer i riksdagen: alternativ för motionsrätten, årscykeln i riksdagen och budgetbeslut. För de senare diskuterades fyra alternativ. Det första kallades avstämningsmodellen och var i stort sett status quo. Det andra var det vi har i dag, rambeslutsmodellen eller tvåstegsmodellen. Ett tredje, yttrandemodellen, innebar att finansutskottet skulle ges en central position i riksdagsbehandlingen. Slutligen fanns extremen, paketbeslutsmodellen, som innebar att hela budgeten skulle tas eller förkastas i ett enda beslut.

Riksdagen valde alternativ 2. Paketmodellen avvisades som en alltför radikal förändring av budgetberedningen.

Syftet med reformen var att bidra till en långsiktigt hållbar finanspolitik. Syftet var inte att sänka utgiftskvoten. Regelverket har ingen inbyggd finanspolitik. Om utgiftskvoten har sjunkit under åren sedan reformen, beror det på politiska val.

Avsikten var inte heller primärt att underlätta regerandet för minoritetsregeringar. Det kan möjligen bli en konsekvens. Om det blir det eller inte beror på hur regelverket för beslutsfattande i riksdagen i övrigt ser ut. Det finns visserligen samband mellan regeringars livslängd och viktiga utfallsvariabler – underskott, statsskuld och så vidare – men den kopplingen är indirekt.

Rambeslutsmodellen i kombination med riksdagens omröstningsregler gjorde det lättare för en minoritetsregering att få sitt budgetförslag accepterat i riksdagen. De socialdemokratiska regeringarna under åren 1994–2006 valde ändå att bredda stödet i riksdagen för att skapa majoritet, först tillsammans med Centerpartiet, sedan med Miljöpartiet och Vänsterpartiet. Under perioden 2006–2010 styrde en borgerlig majoritetsregering. I valet 2010 förlorade denna regering sin majoritet i och med att Sverigedemokraterna kom in i riksdagen. Redan i den första budgetbehandlingen hösten 2010 ändrades budgeten på utgiftssidan, när riksdagsmajoriteten sänkte förvaltningsanslaget för regeringskansliet med 300 miljoner. Det vållade förståelig irritation på regeringssidan men av någon anledning mindre upprörda känslor än i samband med den föreslagna ändringen av brytpunkten hösten 2013.

Sammanfattningsvis fanns det under de första fyra mandatperioderna ingen möjlighet för oppositionen att få till stånd en ändring, eftersom den var i minoritet. Så fort en möjlighet öppnades, skedde också en ändring. Detta var ju också den ordning som riksdagsutredningen förordade 1993 och som stadfästes 1994.

Om man i dagens mer komplicerade parlamentariska situation vill ha en annan beslutsordning bör riksdagsordningen ändras. Om det finns en bred majoritet för paketbeslutsmodellen bör den inskrivas i riksdagsordningen.

För att råda bot på en del av problemen i riksdagsarbetet krävs emellertid en mer generell ändring i riksdagens beslutsformer. De har inte i första hand med budgetregelverket att göra utan hänger samman med en otydlighet i det sätt på vilket riksdagen röstar när det finns fler än två alternativ.

I dag tillämpas en så kallad successiv eliminationsmetod. Först röstar man mellan de två svagaste oppositionsalternativen och eliminerar det svagaste, och sedan går man vidare. Till slut ställs det starkaste oppositionsalternativet mot regeringens förslag. Praxis säger att man som riksdagsledamot om man har förlorat en omröstning lägger ned sina röster i de följande omröstningarna. Det innebär att man bara har en röst. Men detta är bara praxis; regeln är inte fäst på papper. Sverigedemokraterna förklarade sig obundna av tidigare praxis när de inträdde i riksdagen 2010, och det är en av orsakerna till den osäkerhet som nu råder. Ett första alternativ som skulle stärka en minoritetsregerings position vore att fastlägga denna praxis.

Ett annat alternativ, som är det som de facto gäller i dag, är att ledamöterna kan rösta hur många gånger de vill. Ett tredje alternativ skulle vara att föreskriva att ledamöterna ska rösta i alla omröstningar. Det är den regel som tillämpas i det norska stortinget, och den ger helt andra förutsättningar för regeringens arbete i riksdagen.

Det finns argument för och emot alla dessa alternativ, och det finns dessutom ytterligare möjligheter. Det viktigaste är att man lägger fast vad som ska gälla. Det är osäkerheten om vilken regel som faktiskt gäller som ligger bakom många av de problem som nu upplevs kring regeringsbildningen och det fortsatta styrandet av riket.

Det verkar nu råda bred enighet om att man bör göra det lättare för en minoritetsregering att regera och att man samtidigt bör begränsa ett partis möjlighet att utöva ett inflytande i riksdagen som inte står i proportion till dess röstetal. En enkel förändring vore att införa paketbeslutsmodellen för budgetbeslut genom en ändring av riksdagsordningen. Därutöver bör de generella reglerna för omröstning preciseras i riksdagsordningen. Den senaste översynen gjordes av grundlagsutredningen i början av 1970-talet, och forskningen om röstningsprocedurer har utvecklats sedan dess.

Riksdagsordningen kan ändras i två beslut med mellanliggande val eller genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Förutsättningar för det senare alternativet torde finnas i dagens riksdag.

Självfallet skulle inte alla osäkerheter i regerandet elimineras med ovanstående förändringar. Men det vore märkligt att inte ta vara på de förbättringar som kan åstadkommas genom ganska enkla förändringar av regelverket.