Paradoxalt nog har just denna neutralitet i sig kommit att betraktas som ett ideologiskt ställningstagande. En grundlig analys av valfrihetens egenvärde, givet alla dess tänkbara vinster och kostnader, vore kanske önskvärd, men den bör i så fall göras av forskare som representerar andra discipliner än den aktuella forskargruppen. Något för en grupp filosofer, statsvetare och sociologer att ta sig an?
Varför gör slutsatskapitlet en stor poäng av att det saknas belägg för ökad kvalitet och effektivitet när det samtidigt hävdar att forskningen är bristfällig?
Rapporten landar i två viktiga slutsatser. Dels att det fortfarande råder stor brist på bra forskning som kan ge svar på frågan vad den ökade konkurrensen lett till. Dels att den forskning som ändå finns inte ger några entydiga belägg för vinster när det gäller kvalitet och effektivitet. Det finns visserligen enskilda resultat som pekar åt olika håll men den sammantagna bilden är denna. Tilläggas kan att en färsk studie från Danmark, genomförd av forskningsinstitutet Anvendt Kommunal Forskning, landar i liknande slutsats som vi.
Den befintliga forskningen ger inte heller några entydiga belägg för att reformerna gett upphov till välfärdsförluster. Men för mig förefaller det rimligt att vid en granskning av en reform utgå från de förväntningar som fanns på förbättringar. Att det efter så pass lång tid efter de första reformernas genomförande inte går att hitta entydiga och tillräckligt många vetenskapliga belägg för att dessa infriats är därför ett viktigt resultat att lyfta fram. Därmed inte sagt att det var bättre förr.
Utifrån ett teoretiskt perspektiv är det också rimligt att förvänta sig positiva effekter av konkurrens. Men givet att det inte rör sig om vanliga marknader krävs att vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. En stor del av rapportens olika kapitel ägnas åt att beskriva dessa särskilda förutsättningar.
När diskussionen om huruvida jag personligen eller Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, SNS, som organisation är för eller emot konkurrensutsättning så småningom dör av sin egen orimlighet kan vi förhoppningsvis börja diskutera den riktigt viktiga frågan: hur får vi dessa marknader att fungera så bra som möjligt?
Marknaderna för välfärdstjänster skiljer sig från de flesta övriga marknader i och med att det offentliga har en betydande roll som finansiär. För att sådana ”kvasimarknader” ska fungera väl behöver ett antal villkor vara uppfyllda. Den befintliga forskningen visar att det i dag finns brister i flera avseenden. Det går med all sannolikhet att få ut större välfärdsvinster om dessa brister kan åtgärdas. Förslagen i rapportens sista kapitel syftar till just sådana förbättringar.
Jag vill här lyfta fram tre aspekter.
Den första är vikten av rätt balans i graden av reglering. Samtliga marknader behöver regler för att förhindra oseriösa aktörers inträde och för att säkerställa kvalitet i tjänsterna. Men alltför strikta och detaljerade regler kväver lätt drivkrafterna till att ta fram nya innovativa arbetssätt. I värsta fall skapar alltför strikta regleringar en sämre och mindre flexibel tjänsteproduktion än innan konkurrensen infördes. Å andra sidan visade antologin att innovationsklimatet kunde vara bättre än det är även på i dag relativt oreglerade marknader, såsom skolmarknaden. Vad som skapar goda förutsättningar för innovationer är med andra ord en viktig fråga att studera närmare. Att förstå hur ersättningssystemen och avtalen med producenterna bör utformas för att ge högsta möjliga kvalitet och främja nya arbetssätt är avgörande i sammanhanget. Här behövs mer forskning.
Den andra viktiga aspekten är relevant och högkvalitativ tillsyn och kontroll. Dessa är avgörande för att garantera en hög lägstanivå som ser till att oseriösa aktörer slås ut från marknaden så fort som möjligt. ”Relevant” betyder att tillsynen fokuserar på relevanta indikatorer av kvalitet. Eftersom tillsynen också blir styrande för verksamheten är det mycket viktigt att indikatorerna väljs ut med omsorg. Internationell forskning visar till exempel att om tillsynen av skolor i för hög grad baseras på provresultat kan undervisningen enbart komma att fokusera på att förbereda eleverna för proven och inte att öka deras kunskaper mer generellt.
Till sist, kontinuerlig uppföljning och utvärdering måste bli en central del i processen. Bättre statistiksamling bör vara högprioriterat.
I många fall saknas enkla uppgifter om insatsernas innehåll och kostnader. Men så långt som möjligt bör man sträva efter att mäta resultat, ”output”, i stället för insats, ”input”. Elevers kunskaper, arbetslösas jobbchanser och patienters tillfrisknande är exempel på resultatmått, medan lärartäthet och antal besök hos jobbcoachen eller doktorn mäter insats.
När nya regler eller arbetssätt införs bör man konsekvent överväga ett experimentellt upplägg, exempelvis genom regional begränsning, som gör reformerna utvärderingsbara innan de genomförs i stor skala. Det finns goda exempel på sådana experimentella upplägg inom bland annat arbetsmarknadspolitiken, framför allt från utlandet men även i Sverige.
Goda tecken finns att såväl politiker, forskare som seriösa aktörer på välfärdsmarknaderna arbetar i rätt riktning. Regeringen och landstingen har aviserat en storsatsning från 2012 och framåt i de Nationella Kvalitetsregistren. Sedan två år tillbaka kan omställningsföretagen, de så kallade jobbcoachningsföretagen, ansöka om auktorisation hos branschorganisationen Bemanningsföretagen och få ett bevis på att de uppfyller centrala kvalitetskriterier. Av tio beviljade projekt vid Vetenskapsrådets utlysning av medel för forskning om demokrati och offentlig förvaltning i våras syftar åtminstone tre till att bidra med kunskap på detta område.
Låt oss hoppas att exemplen blir många fler så att en uppföljning av ”Konkurrensens konsekvenser” om några år kan visa på tydliga belägg för såväl högre kvalitet som ökad effektivitet.
Laura Hartman,
docent i nationalekonomi Uppsala universitet, f d forskningschef SNS