DN Debatt

”Kyotoprotokollet har varit direkt skadligt – byt spår”

Ett koldioxidalstrande kolkraftverk samsas om utrymmet med koldioxidneutrala vindkraftverk i Neurath i Tyskland. Handeln med utsläppsrätter fungerar inte, skriver de tre debattörerna.
Ett koldioxidalstrande kolkraftverk samsas om utrymmet med koldioxidneutrala vindkraftverk i Neurath i Tyskland. Handeln med utsläppsrätter fungerar inte, skriver de tre debattörerna. Foto: Patrik Stollarz /AFP

Avtalet har gett falskt hopp. Koldioxidutsläppen fortsätter att öka. Handeln med utsläpp enligt Kyotoprotokollet har varit verkningslös. Världen borde i stället snabbt enas om en lägsta nivå på koldioxidskatt. Det blir svårt men är enda chansen att få ned utsläppen, skriver John Hassler, Per Krusell och Jonas Nycander.

I dag söndag presenterar IPCC slutversionen av sin femte utvärderingsrapport om klimatförändringarna. Huvudbudskapet är känt sedan länge. Sjutton år efter Kyotoprotokollet ökar koldioxidutsläppen snabbare än någonsin, och överträffar tidigare prognoser för ”business as usual”. Fortsätter det så är risken stor för allvarliga effekter på samhället och naturen under detta sekel.

Kyotoprotokollet har uppenbarligen varit helt verkningslöst. Det mesta av utsläppen kommer från länder som inte skrev under avtalet eller inte hade några åtaganden. Och det finns också de som helt enkelt struntat i sina ”bindande” åtaganden. Vad gick fel?

Grundidén bakom avtalet har varit att varje land ska åta sig en bestämd begränsning av utsläppen. Det faktum att kostnaderna för att minska utsläppen varierar mycket mellan olika länder kan sedan hanteras med handel i utsläppsrätter, ett system som införts i EU. Med denna handel kan de länder som har låga kostnader för att begränsa sina utsläpp sälja rätter till utsläpp till länder där kostnaderna är höga, vilket i princip ökar den ekonomiska effektiviteten.

Vi är dock övertygade om att denna modell, kvantitativa begränsningar tillsammans med utsläppshandel, är dömd att misslyckas även i framtiden. I stället borde man försöka komma överens om en internationell lägsta nivå för en koldioxidskatt, det vill säga en skatt på fossila bränslen. Vi vill därför uppmana våra politiska representanter i EU och i de fortsatta klimatförhandlingarna att snarast ta initiativ till att byta spår. Det blir mödosamt, men vi tror det är enda chansen att lyckas.

Det huvudsakliga skälet till att utsläppshandelssystemet inte fungerar är politiskt. Det finns två stora problem med att få länder att skriva på avtalet. Ett är att de ekonomiska kostnaderna för begränsade utsläpp är svåra att förutse. För fattiga länder i snabb utveckling är det helt omöjligt att förutsäga energiförbrukningen, och därmed en rimlig nivå på utsläppen, ett eller ett par decennier framåt. Om de gick med på ett avtal om kvantitativa begränsningar utifrån en underskattning av energiförbrukningen skulle de ekonomiska konsekvenserna kunna bli dramatiska. (I det läget skulle de säkerligen strunta i avtalet.) Kina och Indien har också klart deklarerat att de aldrig kommer att skriva på ett avtal med kvantitativa begränsningar.

Ett andra problem är att förhandlingarna kring vem som får släppa ut hur mycket – fördelningen av utsläppsrätter – har karaktären av ett nollsummespel där alla vill slippa undan. Den mest extrema, och kanske smarta, hållningen är förstås Rysslands och USA:s: att inte delta alls. Man får då konkurrensfördelar samtidigt som andra länder bär bördan av att hantera klimatkrisen.

Många kanske fortfarande lever på hoppet att till exempel USA skulle ändra sig och skriva under på utsläppsbegränsningar. Tyvärr är vi pessimistiska inte bara om sannolikheten för detta utan också om vad ett avtal skulle leda till i praktiken. Utsläppshandel mellan EU och USA skulle, eftersom USA länge har haft lägre priser och skatter på energi, göra att utsläppen främst minskas i USA eftersom det är billigare att minska utsläppen där. Detta skulle ske genom att USA sålde stora mängder utsläppsrätter till EU. Motsvarande penningström på kanske en procent av BNP skulle gå åt andra hållet (Sveriges energi- och koldioxidskatter motsvarar i dag ungefär 2 procent av BNP). När den europeiska allmänheten insåg detta skulle systemet kollapsa. Ett system som systematiskt bestraffar dem som ansträngt sig för att spara energi och belönar slösarna är varken politiskt eller moraliskt hållbart.

Modellen med utsläppsbegränsningar och utsläppshandel är alltså dömd att misslyckas. Men varför skulle en koldioxidskatt fungera? En huvudsaklig invändning mot en skatt har varit att det är svårt att förutse hur mycket utsläppen skulle minska med en given skatt. Nu i efterhand ter sig detta problem som en detalj: det är i alla fall uppenbart att utsläppen skulle minska, vilket de ju inte gjort med kvantitetsrestriktioner.

Skattesystemets huvudsakliga fördel är att det inte innebär någon betydande osäkerhet om de ekonomiska kostnader som uppstår. Ekonomiska beräkningar som vi och andra har gjort visar att nivån på skatten inte skulle behöva vara högre än den är i Sverige i dag. Med andra ord, eftersom ju Sverige haft en skatt under en längre tid står Sverige som bevis på att det går att införa en skatt utan betydande negativa konsekvenser. Skatten skulle inte heller hota andra länders utveckling utan kanske till och med vara gynnsam, eftersom en koldioxidskatt ger staten intäkter och är mindre skadlig och enklare att administrera än många andra skatter. Vi har diskuterat denna fråga med Kinas hösta politiska ledning, som inte var avvisande.

Skattesystemet har också fördelen att det är synligare och därför inte inbjuder till fusk på samma sätt som utsläppsrättssystemet. Det är alltså förhållandevis lätt att efterfölja och kontrollera. Kvantitetsbegränsningar är svårare för regeringar att genomföra och dessutom tenderar kontrollstationerna att ligga långt fram tiden, vilket gör det lätt att skjuta upp effektiva åtgärder tills det är för sent. Nivån på en koldioxidskatt förfogar regeringarna däremot över, och om man bryter ett sådant avtal syns det omedelbart.

Att förhandla om en internationell miniminivå för koldioxidskatter har stora likheter med att förhandla om en maximinivå på tullar. Det är svårt, men det går. Det hör också naturligt ihop med handelsförhandlingar, eftersom det i förlängningen finns goda skäl att införa strafftullar mot de länder som vägrar att införa koldioxidskatter.

Vi skrev inledningsvis att Kyotoprotokollet varit verkningslöst. Sanningen är nog att det har varit direkt skadligt, eftersom det har skapat en illusion av att något görs åt koldioxidutsläppen, och därmed blockerat andra vägar. Det är dags att vi inser detta och byter spår.