Om Lissabonfördraget ratificeras i höst kommer EU att kunna fatta beslut med en majoritet av medlemsstaterna bakom sig. Att avskaffa det nuvarande kravet på enhällighet är nödvändigt inte bara av effektivitetsskäl. Det gamla kravet på enhällighet har betytt uppgörelser inom lyckta dörrar. Med den uteblivna insynen har medborgarna inte kunnat utkräva ansvar av undflyende makthavare, skriver statsvetaren Leif Lewin.

Klimatpolitik, finanskris och många andra frågor fyller agendan när Sverige nu övertagit ordförandeskapet i Europeiska unionen. Men ser man bortom sakfrågorna framträder en mer principiell problematik.

Alltsedan sin tillblivelse har EU kritiserats för ett demokratiskt underskott, men i höst kan unionen ta steget mot en demokratisk majoritetsstyrelse. Fredrik Reinfeldt kan stå fadder när unionen förvandlas till något som europeiska medborgare mer känner igen från sina egna hemländer.

Problemet är bara att folket inte verkar vilja ha demokrati. Vi vet inte så noga. För säkerhets skull har man nämligen i de flesta länder låtit de mer EU-vänliga parlamentarikerna besluta om det nya fördraget, inte folken själva. Men i de få länder där man anordnat folkomröstning har medborgarna förkastat förslaget.

Det har fått regeringarna att återta mandatet och också i dessa länder låta parlamentarikerna besluta. Utom i Irland. Där förbjuder grundlagen en sådan ordning. De irländska medborgarna har i och för sig redan sagt sitt genom ett nej i en folkomröstning för ett år sedan, men får nu chansen att ompröva sitt ställningstagande vid en ny folkomröstning i början av oktober detta år. Om folket den här gången röstar ”rätt” och godkänner fördraget kommer kravet på enhällighet i många frågor att upphöra och besluten kommer i stället att kunna fattas enligt majoritetsregeln.

Varningar för att folket kan sätta sig på tvären formulerades redan av Jean Monnet, EU:s arkitekt. Hans konstruktion växte fram ur hans förtvivlan över att de europeiska folken höll på att förgöra varandra i vad han fruktade var början till ett tredje världskrig. Förslaget, som blev fröet till EU, var att undandra nationalstaterna krigets resurser – kol och stål – och föra dem till en övernationell organisation.

Denna skulle snarare få karaktär av statsförbund än av förbundsstat och sakna möjlighet till sedvanligt demokratiskt ansvarsutkrävande eftersom Monnet hade på känn att medborgarna, om de fick chansen, skulle stoppa maktöverföringen från sina älskade nationalstater. Hela hans konstruktion var ett mönster av konstitutionell oklarhet. Men oklarhet är som bekant sällan en slump i politiken. Under medveten dimbildning började de europeiska ledarna att samordna sin politik och diskret överföra alltmer makt till den nya sammanslutningen.

Vi vet alla hur det gått. Integrationsframsteg har följts av kriser som sedan i sin tur efterträtts av nya framryckningar. Pendeln har svängt mellan federala genombrott och nationalstatlig revansch, mellan uppfinningsrika kommissionsordförande som Jacques Delors (Monnets lärjunge) och patriotiska reaktionärer som de Gaulle och Thatcher.

Länge var denna lätt cyniska paternalism hos de europeiska eliterna framgångsrik. Men med högre utbildningsnivå fick medborgarna allt svårare att finna sig i att hanteras på detta nedlåtande sätt. Kritiken av EU:s demokratiska underskott tilltog.

I de länder som drabbats hårt av världskrigen var kritiken mildare. I länder som Sverige däremot, som endast under tvekan lämnat neutralitetspolitikens och välfärdsromantikens drömslott, fanns en stark minoritet som över huvud taget inte ville vara med i en så odemokratisk organisation som Europeiska unionen.

Regeringarna fann för gott att tillmötesgå denna kritiska opinion. En konstitution utarbetades som skulle göra EU mer demokratiskt, transparent och effektivt. EU föreslogs få en fast ordförande, en utrikesminister, en rättighetsstadga och – framför allt – skulle flera beslut fattas enligt majoritetsregeln i stället för enhälligt.

Det var då kallduschen kom. I Nederländerna och Frankrike förkastades konstitutionen i folkomröstningar.

Men efter en tankepaus kom de progressiva igen. Den europeiska integrationen gick ju inte att stoppa. På vår kontinent utgjorde den historiens mening. Det gällde bara att få med de sista klentrogna på båten och inte reta deras nationella känslor.

Ett mildrat förslag presenterades därför i Lissabon 2007. Man tog bland annat bort symbolfrågor som Europaflaggan och Europadagen ur konstitutionstexten. ”EU:s utrikesminister” döptes om till ”EU:s höge representant för utrikesfrågor och säkerhetsfrågor”. Själva dokumentet blev ett ”fördrag” (som inte ersätter de tidigare fördragen utan bara ändrar dem) i stället för en ”konstitution”.

Det är detta Lissabonfördrag som nu håller på att ratificeras. Det är de irländska väljarnas bedömning av detta fördrag som de europeiska statsmännen oroligt väntar på. Man har sockrat ytterligare genom att irländarna får behålla sina hjärtefrågor såsom neutralitetspolitik (vad som nu kan menas med det) och abortpolitik. Nu får de chans att rösta igen.

Det är naturligtvis en uppseendeväckande ordning, som leder mina tankar till en vetenskapsteaterföreställning på Uppsala stadsteater för ett par år sedan när jag på scenen sökte gestalta några statsvetenskapliga principfrågor. Bland annat tillät jag mig replikerna: ”Men om folket har fel, vad gör man då? Då får de rösta igen!” Många tyckte det var väl frivolt men nu är det verklighet.

Varför är det så viktigt att enhällighets­regeln ersätts av majoritetsregeln? För det första av effektivitetsskäl. Under den så kallade westfaliska eran från 1648 och framåt har nationalstaterna ansetts suveräna att göra som de vill med rätt att lägga in veto mot varje överenskommelse. Nationernas förbund (1919–1946) är den tydligaste illustrationen till den handlingsförlamning detta medför. Denna fredsorganisation förmådde intet när världen störtade mot ett nytt världskrig.

För det andra leder enhällighetskravet till uppgörelser inom lyckta dörrar. Insynen uteblir och med den medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar av undflyende makthavare (som i dagens EU).

Men makt bör följas av ansvar. Ett demokratiskt underskott kan aldrig övervinnas genom en aldrig så framgångsrik resultatpolitik vare sig det gäller freden eller välståndet. Medborgarna måste få känna sig delaktiga och kunna påverka politiken.

Förstår inte folken detta? kan jag höra bekymrade statsmän undra. Kanske går deras tankar till kejsar Napoleon som för två hundra år sedan planterade den demokratiska franska författningen i de stater han erövrade.

Men i ett furstendöme ville folket inte veta av den franska republikanismen. De älskade sin operettfurste och avskydde talet om frihet, jämlikhet och broderskap.

Hos Rousseau fann Napoleon vägledning: om någon inte förstår sitt eget bästa måste man tvinga honom att bli fri. Med diktatoriska medel infördes republik och demokrati även i denna furstestat.

LEIF LEWIN

Professor emeritus i statskunskap