"Många myndigheter bryter mot lagen om offentlighet"

Öppenhet sägs vara en av grundprinciperna i det svenska samhällsbygget. Den anses till och med så viktig att den är skyddad i vår grundlag genom offentlighetsprincipen. I jämförelse med andra länder sträcker sig offentlighetsprincipen längre då det gäller vad som ska vara offentligt. Förutom att informationen ska vara tillgänglig så ålägger lagstiftningen myndigheterna att enkelt och skyndsamt tillhandahålla informationen.

Internationellt anses den svenska offentlighetsprincipen radikal och det har vid flera tillfällen uppstått konflikter när handlingar från EU-institutioner har blivit offentliga vid svenska myndigheter. Offentliggörandet har mött motstånd och ifrågasatts. Från svenskt håll har man ihärdigt argumenterat för vår tradition och nödvändigheten av öppenhet och "genomskinlighet" i offentlig verksamhet. Som forskare är vår bild av den svenska öppenheten en annan.

En av de yrkesgrupper som bär ansvaret för att offentlighetsprincipen tillämpas korrekt är myndigheternas informatörer, en yrkeskår som har tagit alltmer plats och fått en alltmer betydande position i de organisationer de arbetar för. Orsaken till att myndigheter anställer informatörer kan variera, men ett återkommande argument har varit att de ska garantera öppenheten i ett alltmer komplext kommunikationsklimat och på så vis bidra till en saklig debatt. En väl informerad allmänhet ses som en förutsättning för en väl fungerande demokrati, och öppenhet och tydlighet har också setts som en nödvändighet för att öka det minskande förtroendet för politiken och andra samhällsbärande institutioner.

Vår erfarenhet är att strävan efter öppenhet saknar förankring i vardagen. I vårt arbete med att studera kommunikationsarbetet i svenska myndigheter har vi använt oss av styrdokument (kommunikationspolicyn, kommunikationsplaner, kommunikationsstrategier) som empiriskt material och vid ett stort antal tillfällen har vi blivit nekade sådana handlingar. Liknande erfarenheter har också gjorts vid ett tidigare tillfälle, men då var det i stället i kontakten med kommuner.

Totalt är det 175 myndigheter som har policydokument för sitt kommunikationsarbete och i ett 20-tal fall har man på olika sätt försökt utmanövrera oss och nekat oss handlingar som ska vara tillgängliga enligt offentlighetsprincipen. Därutöver är det sex myndigheter som valt att inte alls skicka sina dokument. Totalt närmare ett 30-tal organisationer som på olika sätt försöker kringgå gällande lagstiftning. Det rör sig alltså om mellan en femtedel och en sjättedel av organisationerna.

I de fall där man inledningsvis nekat oss har vi mött en stor skepticism. I huvudsak har det varit fyra skäl som anges när man inte vill lämna ut dokumenten:

Ett återkommande argument är att myndigheten själv kan bestämma om vi ska få tillgång till dokumenten eller inte. Man ser det som fritt att välja om man ska ingå i vår undersökning och det har förekommit att vi har avkrävts försäkringar om hur dokumenten ska användas för att få ut dem.

I andra fall har vi blivit lovade dokumenten eller fått löften om att man ska återkomma när man undersökt om det finns något styrdokument upprättat. Något man inte gjort trots påminnelser.

En tredje typ av argument är att den existerande policyn inte gäller längre, att man håller på att arbeta fram en ny och att man därför inte vill skicka den gamla.

Det förekommer också att ansvarig person (informatören) har varit borta, ibland i längre perioder som till exempel föräldraledighet, och då är det ingen annan som vill ta ansvar för att lämna ut dokumentet utan att först ha klartecken från ansvarig person.

Oberoende av vilket argument vi har mött så har de alla det gemensamt att de är irrelevanta och lagvidriga. Myndigheter kan inte själv bestämma vilka handlingar som är offentliga. De har skyldighet att skicka dem inom rimlig tid. Ett dokument är offentligt även om myndigheten arbetar med att ta fram nya. En myndighet kan inte organisera sitt arbete så att endast en person kan expediera förfrågningar.

Under arbetets gång har vi som forskare ställt oss frågan vad det är som gör att så många är tveksamma över att lämna ut sina dokument. Varför försöker man kringgå offentlighetsprincipen? Sammantaget ser vi fem möjliga förklaringar till bemötandet:

1. Ökad utsatthet. Många myndigheter och offentliga organisationer möter ifrågasättanden från såväl nationella som transnationella aktörer. Flera svenska statliga monopol har kritiserats av EU, och alliansen har tydligt klargjort att man ska se över organisationsstrukturen i Myndighets-Sverige. I många organisationer har man valt att möta sådana hot med olika typer av kommunikationsinsatser. Att då offentliggöra de strategier man använder sig av innebär dels en risk att argumenten blir kända innan det är önskvärt, dels att man tvingas till att försvara dem i ett klimat där många ifrågasätter myndigheternas satsningar på reklam och informationsinsatser.

2. Värderingsskifte. Många myndigheter har anammat ett förhållningssätt där medborgare har blivit kunder och där ekonomisk effektivitet och rationalitet har ersatt deltagande och stöd som ideal.

3. Rädslan för extern granskning. Många informatörer uttrycker en stor osäkerhet inför att bli granskade. Man vill inte lämna ut sina dokument för att man är rädd för att bli jämförd med andra myndigheter och att man vid en sådan jämförelse skulle riskera att hamna i ett sämre läge än andra organisationer.

4. Okunskap/inkompetens. Det finns också anledning att tro att några av de informatörer, och andra tjänstemän, vi har varit i kontakt med inte har tillräcklig kunskap om vilka regler som gäller för offentliga handlingar. Man ger uttryck för att det finns en valfrihet som inte existerar och i vissa fall visar man på stor osäkerhet när vi påpekar vilka regler som gäller.

5. Maktutövning/cynism. Det förekommer att man med all tydlighet är medveten om vilka regler som gäller, men att man använder sig av sin position och härskartekniker för att slippa gå oss till mötes. Inledningsvis hävdar man att man inte behöver lämna ut handlingen och använder i detta en begreppsexercis som man tror att vi inte behärskar. I ett extremfall har vi till och med fått svaret att man tänker hemligstämpla dokumentet om vi står på oss.
Det råder inget tvivel om att många informatörer i offentliga organisationer agerar på ett sätt som direkt strider mot offentlighetsprincipen. Det är allvarligt att tjänstemän försöker kringgå regelverket. Är det dessutom företrädare för den yrkesgrupp som har det övergripande ansvaret för myndigheternas kommunikation är det än mer allvarligt.

Hur ska ett kommunikationsarbete som inte följer gällande regelverk kunna bidra till öppenhet? Hur ska den förtroendeklyfta som finns mellan allmänhet och det offentliga Sverige kunna överbryggas om gällande regler inte efterlevs? Det är viktigt att människor kan få reda på vad som sker i offentliga organisationer och det är viktigt att detta ska vara lättillgängligt. Sett ur detta perspektiv är det därför oroväckande att informatörer inom offentliga myndigheter visar på sådant motstånd mot något så grundläggande som offentlighetsprincipen.
Magnus Fredrikson
Elin Burman
Maria Eriksson

• Rätta artikeln
•  Textstorlek
• Skriv ut