Logga in på Dagens Nyheter

Här kan du som DN-kund logga in för obegränsad läsning av DN.se, e-DN och DN.Prio.

Med ett gratiskonto kan du följa skribenter och ämnen samt bokmärka artiklar.

Hej !
Mitt DN Ämnen jag följer Sparade artiklar Kundservice Logga ut
DN Debatt

”Mjuk verksamhet styrs bäst med färre upphandlingar”

Offentlig kontroll. Lagen om upphandling begränsar styrningen av privata leverantörer. Kommuner och landsting bör därför fundera noga över hur privata utförare ska hanteras. Ibland bör man också avstå från att upphandla, särskilt när det gäller mjuk verksamhet, skriver forskarna Tobias Johansson och Sven Siverbo.

På senare tid har Lagen om Offentlig Upphandling, LOU, debatterats. Kritikerna menar att den leder till onödig byråkrati och omöjliggör långsiktiga relationer mellan den offentliga huvudmannen och den privata utföraren. Även om LOU säkert kan justeras och förbättras borde det stå klart att regelverket är nödvändigt för att skapa effektivitet och motverka korruption i samband med upphandlingar, vilket försvararna av LOU lyfter fram.

Vad som glöms bort i debatten är att offentliga huvudmän, som kommuner och landsting, många gånger själva äger frågan om en verksamhet ska upphandlas över huvud taget eller om den kan bedrivas i egen regi. Kommuner och landsting måste inse att de restriktioner som LOU skapar för dem i samband med upphandlingar och i den efterföljande styrningen av privata utförare innebär att de bör avhålla sig från att upphandla viss typ av verksamhet. Det innebär inte att det är fel på LOU. Men de gränser som lagen sätter för hur leverantörer kan väljas och styras begränsar vilken typ av verksamhet som kan utkontrakteras effektivt.

Kartläggningar genomförda av Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, visar att svenska kommuner och landsting kontinuerligt ökar sina inköp av verksamhet från andra organisationer. Det gäller både förhållandevis ”hårda” tjänster såsom lokalvård, transporter och snöröjning och ”mjukare” verksamhet som äldreomsorg, social omsorg och hälso- och sjukvård. I Sverige och många andra länder talas det om att den offentliga sektorn går mot att bli ”ihålig” genom att allt mer av välfärdsproduktionen sköts av utomstående organisationer. De offentliga huvudmännens uppdrag begränsas till att finansiera, beställa och följa upp.

Ekonomisk teori och marknadsliberal ideologi är ofta samstämmigt positivt inställda till att använda marknaden, och i många fall är marknaden överlägsen offentliga organisationer när det gäller att skapa effektivitet. Men avseende mjuk verksamhet finns det skäl att anta att ideologi och rationaliserade myter om mark­naden ibland går längre än vad ekonomisk teori – exempelvis transaktionskostnadsteori – menar är optimalt.

Mjuk verksamhet utmärks av att den är svår att styra med regler, rutiner och reglementen och att det är svårt att bedöma dess kvalitet och måluppfyllelse. Det är en sak att ge instruktioner till snöröjare och kontrollera om de har skottat som de ska och en annan att bestämma rutiner för privat driven äldreomsorg och att mäta och bedöma dess flerdimensionella kvalitet. Mjuk verksamhet är alltid svår att styra, men det blir än mer komplicerat om verksamheten upphandlas eftersom den då ska styras på armlängds avstånd med kontrakt och formella uppföljningar.

Om vinnaren i upphandlingen därtill är en vinstsyftande privat utförare skapas ännu en utmaning för styrningen, eftersom huvud­mannen ska styra en samarbetspart vars mål med verksamheten är annorlunda än huvudmannens. Det innebär att kommunen eller landstinget måste utveckla ett styrsystem som både är ambitiöst och anpassat för utkontrakterad verksamhet, vilket inte är möjligt utan att huvudmannen drar på sig betydande kostnader för styrsystemet. Kostnaderna innebär både direkta kostnader för styrningen och negativa beteendemässiga effekter av stram styrning såsom kortsiktighet, misstroende, stelbenthet och likriktning.

Vi har under en längre tid intresserat oss för styrning av privata utförare i offentlig sektor. En nyligen avslutad studie (möjliggjord med forskningsanslag från Konkurrensverket) om­fattar 334 chefer och andra ansvariga för privata utförare (äldreboenden och teknisk verksamhet) och kommunala äldreboenden.

Vad vi bland annat kan konstatera är att kommunerna styr sina privata utförare inom äldreomsorg med ett stort mått av formell styrning och att intensiteten är högre än för utförare från den ideella sektorn och kommunens egenregiverksamhet. På det hela taget styrs upphandlad mjuk verksamhet mycket mer intensivt än hårdare verksamheter. Samtidigt ser vi att den intensivare formella styrningen inte ger något större utslag på verksamhetens utfall. Troligen finns det underliggande problem med upphandling av vissa verksamheter om det medför att alltför mycket kraft måste läggas på styrning av verksamheten. Än mer problematiskt blir det givetvis när användandet av fler regler, rutiner, mål och uppföljningar inte tycks lösa detta underliggande problem.

Alternativet är att göra som många privata företag som har behov av att samarbeta med ett annat företag. Företag använder sig inte sällan av underleverantörer för aktiviteter och verksamheter som är svårstyrda och komplexa, men de har mycket större möjlighet att använda sig av relationsbyggande mekanismer för att kunna lita på varandra och se till att verksamheten fungerar. Företag väljer helt enkelt en leverantör som de känner att de kan lita på när det gäller kompetens och gemensamt värde­skapande. Det minskar behovet av formell styrning och skapar en vilja att dela information för att gemensamt utveckla verksamheten. Ofta skapas detta tillstånd genom upprepade och långvariga samarbeten. Det är här problemet med LOU blir tydligt eftersom den försvårar (ska försvåra) långsiktighet och förtroende­skapande. Lagen medför att de offentliga huvudmännen är mer begränsade än privata företag när det gäller möjligheterna att etablera långsiktiga och informella relationer med privata utförare, vilket är en förutsättning om verksamheten som utkontrakteras är svårstyrd.

Vi menar att LOU medför att offentliga huvudmän vid upphandling har en annan situation än privata företag och således är starkt begränsade att få till stånd ändamålsenlig styrning av leverantörer för svårstyrd verksamhet. LOU innebär att möjligheterna till relations­skapande är mindre och det finns gränser för vad formell styrning kan åstadkomma även om man är beredd att acceptera höga kostnader för styrning. Lösningen, menar vi, är inte att avskaffa eller radikalt förändra LOU utan att kommuner och landsting i stället undviker att kontraktera ut svårstyrd mjuk verksamhet. För vissa typer av verksamheter är den offentliga organisationen överlägsen marknaden om vi beaktar att verksamheten ska styras och utvecklas på ett effektivt sätt under ett institutionellt ramverk för offentlig upphandling: ett ramverk som de flesta menar är en nödvändighet i en fungerande rättsstat och demokrati.

Detta är en opinionstext i Dagens Nyheter. Skribenten svarar för åsikter i artikeln.