Göran Perssons ledarstil har varit föremål för uppmärksamhet under hela den tioåriga period han varit statsminister. Debatten har ideligen fått ny näring. Min avsikt i denna artikel är att rikta uppmärksamheten mot den institutionella kontext som möjliggjort att svensk politik antagit alltmer presidentiella drag. Ty alldeles oaktat ledarstil har statsministern i dag mer makt än någonsin tidigare. Och definitivt mer makt än vad som var tänkt när den nuvarande regeringsformen beslutades.
Ändå stärktes statsministerns ställning när 1974 års regeringsform antogs. Parlamentarismen i Sverige kretsar kring statsministern. Denne utser själv statsråd och kan efter eget gottfinnande avskeda dessa - om detta är påkallat, vilket under Persson visat sig vara fallet tämligen ofta. Statsministern bestämmer över regeringens arbetsformer - vilka departement som skall finnas, vilka uppgifter dessa skall ha och hur beslut skall fattas - och kan till och med utlysa nyval. Om statsministern avgår måste regeringen i dess helhet avgå.
Frågan om statsministerns stärkta ställning var kontroversiell när grundlagsreformen ägde rum. Regeringen, och så småningom riksdagen, gick längre än grundlagsutredningens förslag som innebar att regeringens beslut skulle fattas kollegialt, av regeringen som kollektiv med majoritetsomröstning om skiljaktiga uppfattningar fanns. Beslutet blev dock att grundlagen inte skulle innehålla regler för regeringens arbetsformer. Ett klokt beslut då förutsättningarna ju kan skilja sig avsevärt mellan olika typer av regeringar. Det är naturligt att en koalitionsregering, i vilket de i regeringen ingående partiledarna oundvikligen måste konstituera ett inre kabinett, väljer andra arbetsformer än en enpartiregering. De borgerliga partierna var dock kritiska till denna ordning. Frånvaron av regler, menade man, skulle i praktiken göra statsministern allenarådande.
Vad som skett efter grundlagsreformen är att statsministerns ställning stärkts ytterligare. Först, under 80-talet, genom att andelen riksdagsledamöter, och över huvud taget av personer som hade egna politiska plattformar, minskade i regeringen. Denna trend har som bekant accentuerats under senare år. Konsekvensen av denna utveckling har blivit att statsministerns ställning i regeringen stärkts eftersom de statsråd som själva saknar politiska plattformar är helt beroende av dennes uppbackning för att kunna fungera i rollen som statsråd.
Därefter har också, under 90-talet, EU-medlemskapet och omorganisationen av regeringskansliet stärkt statsministerns ställning. Reformeringen av regeringskansliet innebar en maktöverföring från regeringen till statsministern, som i egenskap av chef för den gemensamma myndigheten regeringskansliet har omfattande befogenheter - särskilt tydligt är detta när det gäller EU-frågor. EU-medlemskapet i sig innebär en omfattande maktförskjutning från riksdagen till regeringen och därmed till statsministern.
Dessa förändringar förutsågs naturligtvis inte när grundlagsreformen skedde. Men sammantaget handlar det om en förändring av vår parlamentariska styrelseform. Vad man heller inte förutsåg var den förändring av partiväsendet som ägt rum, vars konsekvenser ytterligare kan sägas ha stärkt statsministerns ställning. Partiernas minskade folkrörelsekaraktär har inneburit en demokratisk urlakning av partiväsendet som öppnat för mer toppstyrning. Partiledarna har blivit alltmer frikopplade från partiorganisationernas formella strukturer och kan agera förhållandevis oberoende av såväl partikongresser som partiprogram. Detta gäller naturligtvis särskilt för en partiledare som samtidigt råkar vara statsminister. I detta sammanhang blir ledarstilen viktig. Det är svårt att föreställa sig Tage Erlander, Olof Palme eller Ingvar Carlsson behandla den socialdemokratiska partikongressen på det sätt som Göran Persson gjorde för knappt ett år sedan, när denne lät meddela att han inte ämnade genomföra någon kvoterad föräldraförsäkring, vad än kongressen beslutade.
Partiväsendets kris har alltså implikationer för det sätt på vilket statsministerämbetet kan utövas. Samtidigt finns dock en annan mekanism som begränsar handlingsutrymmet för dagens partiledare: lyhördheten mot väljaropinionen. Att partiernas agerande genomsyras av ett ständigt sneglande mot opinionen avspeglar förändringen från folkrörelsepartier till professionella kampanjpartier med fokus på väljarna snarare än medlemmarna. Utvecklingen underblåses av avideologiseringen. Avsaknaden av ideologiska låsningar gör att partiledarnas handlingsutrymme ökar, men när de använder detta utrymme till att anpassa politiken till väljaropinionen undergräver dessa ledare samtidigt sitt eget handlingsutrymme.
Men även om partiledarna låter sig styras av opinionshänsyn har deras möjligheter att agera självständigt totalt sett blivit större. Mediernas benägenhet att personifiera det politiska skeendet, som fått hård kritik av forskare och samhällsdebattörer, framstår mot den bakgrunden som logisk, hur oönskad den än må vara.
Vad som emellertid behövs är en översyn av det regelverk som omgärdar statsministerämbetet. Utvecklingen mot att regeringschefen får en alltmer presidentiell ställning är varken avsedd eller önskvärd. Vilken roll statsministern skall ha i vår parlamentariska demokrati är en fråga som den sittande grundlagsutredningen, som fått ett vidsträckt mandat att se över regeringsformen, rimligen bör ägna stor uppmärksamhet. En utgångspunkt bör vara att stärka riksdagens ställning gentemot regeringen, en annan att undvika maktkoncentration inom regeringen. Den dagen kan ju komma då någon riktigt makthungrig person beträder statsministerposten.
Det betyder att frågor som rör regeringsbildningen hamnar i stöpsleven. Har riksdagen tillräckligt med inflytande över denna viktiga process? Skall en obligatorisk statsministeromröstning äga rum efter varje val, som tydligt fastställer regeringens parlamentariska stöd? Skall den negativa förtroendeprincipen vid statsministerval behållas? Obligatorisk omröstning i kombination med en övergång till positiv förtroendeprincip skulle ge riksdagen stort inflytande över regeringsbildningen. Samtidigt skulle denna process försvåras och sannolikt dra ut på tiden vid exempelvis de majoritetsförhållanden som nu råder och som nog även i framtiden kommer att kunna uppstå. När väl en majoritetsbaserad regering bildats riskerar riksdagen att bli transportkompani. Det är alltså inte självklart att mer makt över regeringsbildningen totalt sett ger riksdagen större makt.
Ett enkelt sätt att stärka riksdagens ställning och samtidigt minska den maktkoncentration till statsministern som uppstått vore att låta riksdagen pröva statsrådsutnämningarna på det sätt som sker i exempelvis Europaparlamentet när kommissionärer skall utses. En offentlig utfrågning av ett utskott följt av en omröstning skulle utgöra en kraftig inskränkning i statsministerns makt och dessutom vara en viktig markering av parlamentarismens princip. Därtill skulle naturligtvis också risken för misslyckade rekryteringar minska, och det skulle därmed bli större kontinuitet i regeringsarbetet. Även de statsråd som själva inte är riksdagsledamöter skulle få ett parlamentariskt mandat, vilket skulle göra dem mindre beroende av statsministern och ge dem större auktoritet.
Kanske riksdagens inflytande borde öka också när det gäller utnämningspolitiken i övrigt? Utnämningsmakten är ett av regeringens viktigaste instrument när det gäller att styra landet. Trots att regeringen utnämner färre befattningshavare än tidigare talar mycket för att detta styrinstrument ökat i betydelse i och med att allt fler beslut delegerats från politiska organ till myndigheter. När det gäller de viktigaste tjänsterna inom statsförvaltningen råder det ingen tvekan om att politiska hänsyn blivit allt tydligare.
Vid tillsättning av dessa tjänster "skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet" enligt grundlagen (RF 11:9). Hur det är med den saken är som bekant omdiskuterad. Anders Isaksson berättar i boken "Den politiska adeln" hur det gick till när en ny svensk Brasilienambassadör skulle utses sommaren 2004. Bland de elva karriärdiplomater som sökte tjänsten fanns tre utomordentligt kvalificerade personer med mångårig diplomatisk erfarenhet på hög nivå och med utmärkta kunskaper i portugisiska. Som bekant kom dock ingen av dessa i fråga. Jobbet gick till Margareta Winberg.
Av legitimitetsskäl måste utnämningsprocessen göras mer transparent. Att detta är motiverat framgår inte minst av ett meningsutbyte mellan vänsterpartiets Kenneth Kvist och statsministern i samband med att KU granskade 1998 års utnämningar. Efter tre års nära samarbete mellan centern och socialdemokraterna var inte bara antalet centerpartister kraftigt överrepresenterade till höga tjänster inom statsförvaltningen, det hade dessutom, konstaterade Kvist, gått väldigt fort vid dessa tillsättningar. Efter att Persson svarat ampert att Kvist "naturligtvis" inte hade en "aning om hur den processen sett ut" bad Kvist statsministern att redogöra för detta varpå denne svarade: "Det har jag ingen som helst anledning att göra."
Mer insyn och öppenhet är ett minimikrav för en bättre fungerande utnämningspolitik. Vad som därutöver bör övervägas är att riksdagen, åtminstone när det gäller de högsta befattningarna, ges möjlighet att förhindra utnämningar som uppenbart strider mot grundlagens kriterier om förtjänst och skicklighet. KU-granskningen framstår som harmlös, vilket nyss nämnda replikväxling illustrerar.
TOMMY MÖLLER