DN Debatt

”Ny etableringspolitik måste se bortom moralistiska krav”

Erik Ullenhag (FP), före detta integrationsminister.
Erik Ullenhag (FP), före detta integrationsminister. Foto: Thomas Karlsson

Svåra systemfel. Alliansens etableringsreform har gett ­magert resultat. När bara fem procent av de som gått igenom programmen får riktiga jobb krävs en ny politik. Den måste utgå ifrån att Alliansregeringens moralistiska aktiveringstänkande nått vägs ände, skriver forskarna Jennie K Larsson och Lisa Pelling.

Alliansregeringens etableringsreform är den största förändringen som har gjorts av svensk integrationspolitik sedan 1970-talet. Reformen innebar bland annat att ansvaret för nyanlända flyttades från kommunerna till Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen fick i uppdrag att utforma ett intensivt etableringsprogram, med insatser som svenskundervisning och praktik under två år för att nyanlända så snabbt som möjligt skulle komma i jobb. Ett system med etableringslotsar skapades för att guida de nyanlända till jobb och in i samhället. Arbetsförmedlingen fick i uppdrag att upphandla tjänster från etableringslotsar och andra aktörer, och för första gången började Lagen om offentlig upphandling (LOU) användas på ett arbetsmarknads­politiskt område.

Det uttalade syftet med etableringsreformen vara att bryta med den ”omhändertagandementalitet” som enligt dåvarande integrationsminister Erik Ullenhag tidigare hade präglat integrationspolitiken. Etableringsreformen införde arbetslinjen i etableringen av nyanlända. I stället för att tas om hand, skulle de nyanlända nu aktiveras.

I stället för att ställa hårdare krav på nyanlända i form av språktester och sänkta ersättningar, måste etableringspolitiken utgå från dessa drivkrafter och fokusera på att ge människor förutsättningar att lyckas.

Resultatet är magert. Enligt Arbetsförmedlingens årsrapport för 2014 var 29 procent av de nyanlända självförsörjande genom inkomster från arbete eller studier 90 dagar efter avslutat etableringsprogram. Som DN:s granskning har visat (DN 9/3 2015) är det bara fem procent av dem som lämnat etableringsprogrammen som efter tre månader har ett arbete helt utan statliga subventioner. Etableringsprogrammen har alltså lett till få riktiga jobb, och varit helt otillräckliga för över två tredjedelar av de nyanlända.

En förklaring är underbemanning på Arbetsförmedlingen. När etableringsreformen genomfördes var tanken att varje handläggare skulle hantera 30 ärenden per månad. I dag har varje etableringshandläggare i genomsnitt hand om 60 nyanlända varje månad. Etableringslotsarna, som enligt ett beslut nyligen kommer att avskaffas, hade tid att träffa de nyanlända tre till fyra timmar i månaden.

Men det kommer att krävas mer än resurser för att ge nyanlända en rimlig chans att etablera sig i Sverige. Forskare vid Linköpings universitet har under två år följt och djupintervjuat 24 etableringshandläggare, etableringslotsar och samhällskommunikatörer. Resultaten är preliminära, men visar att etableringsreformen lider av ett antal allvarliga systemfel.

1. Arbetsförmedlarnas måste få möjlighet att använda sin kompetens och arbeta med det som är deras uppgift. I dag är etableringshandläggarna styrda av rigida och detaljerade regler, inte minst på grund av att en så stor del av etableringsprogrammen upphandlas av externa anordnare av samhällsinformation, svenskundervisning och jobbcoachning. Den pågående forskningsstudien visar att etableringshandläggare hanterar överbelastningen och sitt begränsade handlingsutrymme genom att ”parkera” vissa klienter i meningslösa aktiviteter för att fylla upp tiden. För att kunna redovisa ”gröna siffror” prioriterar etableringshandläggarna i stället dem som står närmast arbetsmarknaden. En stor del av handläggarnas arbetstid går dessutom åt att hantera sociala frågor som egentligen inte ingår i deras uppdrag – men som de upplever att ingen annars gör. I kombination med den betungande administrationen innebär detta att handläggarna inte hinner med det som egentligen är deras arbete – att kontakta arbetsgivare och matcha de nyanlända mot arbetsmarknaden.

2. Arbetsförmedlingen måste få ökat handlingsutrymme på lokal nivå. Eftersom etableringshandläggarnas arbete är styrt av centrala upphandlingar och långa upphandlingsprocesser, hämmas arbetet på lokal nivå. De enskilda handläggarna behöver möjligheter att själva utveckla insatser för de nyanlända. Detta skulle också förbättra den samverkan mellan kommuner, arbetsgivare, Arbetsförmedlingen och andra aktörer som i dag präglas av oklara ansvarsförhållanden. Ett steg i rätt riktning är att Arbetsförmedlingen nu tar över den funktion lotsarna tidigare hade. Arbetsförmedlingens personal har under lång tid slagit larm om att etableringslotsar, som DN rapporterat om, ägnat sig åt oseriös verksamhet och i vissa fall kriminalitet. Eftersom etableringslotsarna omfattades om lagen om offentlig upphandling har enskilda handläggare inte haft rätt att varna de nyanlända för oseriösa lotsar. Tyvärr finns det inget som tyder på att inte liknande problem kan finnas bland andra externt upphandlade anordnare av aktiviteter för nyanlända.

3. Den dogmatiska fokusen på heltidssysselsättning riskerar att leda till sämre etablering. För att ha rätt till ersättning måste nyanlända delta i aktiviteter på heltid, definierat som 40 timmar i veckan, året om under 24 månader. Den pågående forskningen visar att handläggarna hanterar kraven på heltidssysselsättning genom att uppge att de nyanlända använder en del av sin tid till att ”klargöra arbetsförutsättningar” eller ”sondera arbetsmarknaden”. Den här strategin blir såväl ett sätt att ”lösa” problemen med att fylla upp de nyanländas schema med 40 timmars aktiviteter, som att se till att de får full ersättning. Nyanlända som lider av posttraumatisk stress och andra sjukdomar har rätt att få sin prestationsförmåga bedömd som nedsatt, men det är få som vill det eftersom den redan låga ersättningen då blir ännu lägre och deras pressade ekonomiska situation ännu värre. Resultatet blir att de nyanlända sitter av timmar i aktiviteter som inte är meningsfulla eller helt enkelt inte får ta del av aktiviteter alls. Det kan beskrivas som ”tomma aktiviteter” – aktiviteter utan relevant innehåll och som endast fyller funktionen av att vara en aktivitet. ”Tomma aktiviteter” kan på kort sikt gynna de nyanlända ekonomiskt, men leder på längre sikt till sämre möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

4. Ersättningen till nyanlända måste höjas, inte sänkas. Ersättningen till nyanlända har legat still sedan 2010. Den är i dag 308 kronor per dag, fem dagar per kalendervecka, det vill säga cirka 6 000 kr per månad. Med en så begränsad inkomst är det omöjligt att hyra en bostad i något av Sveriges storstadsområden, som är de delar av Sverige där de finns flest jobb. En stor andel av de nyanlända tvingas därför bo med informella kontrakt, vilket gör att de inte kan få bostadsbidrag. Ytterligare ett problem som aktualiseras i den pågående forskningsstudien är att nyanlända i större städer är helt bostadslösa och tillbringar nätterna på nattöppna restauranger eller tvingas sova på gatan. Etableringshandläggare berättar att de måste ägna en stor del av den redan begränsade tiden med de nyanlända åt att försöka ordna dem tak över huvudet.

Mer resurser är nödvändigt, men inte tillräckligt. En reformering av etableringspolitiken måste utgå ifrån att Alliansregeringens moralistiska aktiveringspolitik nått vägs ände. De personer som omfattas av etableringsreformen är flyktingar som flytt från krig och katastrofer och har en förhoppning om att skapa ett liv i Sverige. Med sig har de starka drivkrafter att skapa ett hem, få en inkomst, få användning för sina kunskaper och sin kompetens och hitta sin plats i samhället. I stället för att ställa hårdare krav på nyanlända i form av språktester och sänkta ersättningar, måste etableringspolitiken utgå från dessa drivkrafter och fokusera på att ge människor förutsättningar att lyckas.

Fördjupning. Tidigare debattartiklar om etableringsreformen

"Orättvis bild av etableringsreformen”. Att dra generella slutsatser utifrån etableringsreformens första månader är magstarkt. Läs mer

”Etableringsreformen är ett riskprojekt”. Ta vara på alla framgångsfaktorer innan det är för sent. Vi har inte råd att misslyckas. Läs mer

”Nyanlända behöver mer än en klapp på huvudet”. Reformen bryter med den omhändertagandementalitet som länge präglat svensk integrationspolitik. Läs mer