Logga in på Dagens Nyheter

Här kan du som DN-kund logga in för obegränsad läsning av DN.se, e-DN och DN.Prio.

Med ett gratiskonto kan du följa skribenter och ämnen samt bokmärka artiklar.

DN Debatt

”Rankning dåligt verktyg för kommunal utveckling”

Här var det bäst att bo 2012. Representanter för Knivsta (2:a), Lund (3:a) och förstaplacerade Habo kommun tar emot tidningen Fokus utmärkelse. På torsdag kommer en ny lista.
Här var det bäst att bo 2012. Representanter för Knivsta (2:a), Lund (3:a) och förstaplacerade Habo kommun tar emot tidningen Fokus utmärkelse. På torsdag kommer en ny lista. Foto: Scanpix
Ny lista i dag. Att ranka kommuner har närmast blivit en tillväxtbransch. Men mätningarna är kontroversiella och det finns flera exempel på hur politiskt omtvistade indikatorer belönas. En risk är att rankningen får orimligt stort genomslag i det kommunala utvecklingsarbetet, skriver två statsvetare.

Idag presenterar tidskriften Fokus sin årliga rangordning av Sveriges kommuner. Kommunerna jämförs i en rad avseenden och vinnaren får utmärkelsen ”Här är det bäst att bo”. Detta brukar uppmärksammas, inte minst i marknadsföringen hos de kommuner som klarar sig bra.

Även andra rangordningar av kommuner uppmärksammas flitigt, som Svenskt Näringslivs rangordning av företagsklimatet, Lärarförbundets ”Bästa skolkommun” och Dagens Samhälles rankning av kommuner efter ”skoleffektivitet”. Det finns förstås många fler. Att ranka kommuner efter olika indikatorer har närmast blivit något av en tillväxtbransch.

I grunden är öppna jämförelser bra. De uppmuntrar till lärande, konkurrens och erfarenhetsutbyte och kan därför idealt vara ett viktigt verktyg för kommunalt utvecklingsarbete. Men då är det viktigt att mätningarna är av hög kvalitet och mäter det de säger sig mäta, och att det de mäter är viktigt i olika avseenden.

Frågan är emellertid om rankningslistorna verkligen stimulerar till välgrundade jämförelser och utvecklande lärande? Vi ser tre principiella problem med de mest populära kommunrankningarna:

För det första: Det låter förstås väldigt bra att kunna etikettera sig som ”bästa skolkommun” eller ha det bästa företagsklimatet. Men indikatorerna som bygger upp ranknigarna är långt ifrån okontroversiella. Svenskt Näringsliv premierar kommuner med låg konkurrens från offentliga verksamheter, medan Lärarförbundet ger högre poäng åt kommuner som har högre kostnader per elev – två av flera exempel på politiskt omtvistade indikatorer som belönas i rankningarna.

De organisationer som sammanställer rankningarna kan alltså – genom sammansättningen av ingående variabler – påverka vilka åtgärder som uppfattas som viktiga, och därmed få genomslag för den egna agendan.

Inom samhällsvetenskapen är det känt att mätindikatorer efter ett tag tappar sitt värde. Rationella människor anpassar sig efter dem. Målet förflyttas från att till exempel skapa ett gott företagsklimat eller förbättra skolan till att i stället hamna högt på rankninglistorna.

Vi har i nyhetsartiklar sett flera oroande exempel på hur kommunpolitiker pratat om vikten av att prestera bra på de indikatorer som mäts, snarare än att förbättra det rankningarna verkligen är tänkta att mäta. I fallet ”företagsklimat” kan detta vara olyckligt, då det är tveksamt – som exempelvis nationalekonomen Jonas Vlachos konstaterat – om ett gott företagsklimat är en förutsättning för lokal tillväxt.

För det andra: Om det ska finnas någon reell vits med rankningar och jämförelser, bör de på något sätt behandla variabler som är politiskt påverkbara på kort till medellång sikt. Detta är inte alltid fallet.

Fokus kommunrankning tar till exempel upp trögrörliga faktorer som medelålder och medelinkomst i befolkningen, och till och med strandlängd. Syftet med rankningen är visserligen att ge en bild av var det är bäst att bo, men politiker i kommuner som kommer bra ut tar ofta åt sig äran för det, trots att mycket av utfallet framför allt beror på befolkningens egenskaper snarare än kommunens ledning.

Kommuner med hög medelinkomst i befolkningen placerar sig exempelvis konsekvent högt upp i rankningen.

Förutom att kommunpolitiker får oförtjänt beröm eller kritik för sådant som står bortom deras kontroll, säger sådana här rankningar ofta lite om var det är bäst att bo eller gå i skola, utan snarare var de som bor eller går i skolan har det bäst.

Genomsnittssvensken har knappast råd med en villa i femmiljonersklassen, som framhölls som exempel på bra boende i Habo, fjolårets vinnare i Fokus kommunrankning. På samma sätt är det inte säkert att skolorna i Täby, Danderyd och Lidingö – som toppade Dagens Samhälles rankning av resultat i förhållande till skolkostnader – skulle åstadkomma samma resultat med ett annat elevunderlag. Föräldrarna i de tre kommunerna tillhör de mest högutbildade i landet.

För det tredje: Det är inte säkert att rankningarna fångar upp något substantiellt. Fokus kommunrankning 2012 vägde samman 42 olika indikatorer.

Kan satsande kommuner år efter år klättra på rankningen? Vi undersökte om förändringen i placering från ett år till nästa uppvisade något statistiskt samband med nästkommande förändring i placering. Analysen visar att det finns ett starkt samband, men inte i den förväntade riktningen. En kommun som klättrar två placeringar ett år tappar i genomsnitt ungefär en placering nästa år, och vice versa: en kommun som tappar två placeringar förväntas klättra en nästa år.

Malå rankades 2009 som den 64:e bästa kommunen att bo i enligt Fokus. 2011 hade kommunen rasat till plats 204, men klättrade 2012 igen till plats 53. Utifrån vår analys gissar vi att kommunen 2013 i stället hamnar kring plats 120.

Om så blir fallet, betyder det att Malå blivit en mycket sämre kommun att bo i? Vi tror inte det. Fluktuationerna från år till år tyder på att slumpen spelar roll för resultatet. I mitten av rankningen är det antagligen väldigt små skillnader mellan kommunerna och små, närapå slumpmässiga, förändringar kan därför leda till stora förskjutningar.

Frågan man då bör ställa sig är hur intressant det är, ur politisk synvinkel, att en kommun klättrat eller rasat på rankningen.

Vi ser faror med att kommunrankningar tillmäts för stor uppmärksamhet, i synnerhet om de får stort genomslag i kommunalt utvecklingsarbete. Ansvariga organisationer använder dem för att premiera vissa politiskt önskvärda egenskaper, såsom höga lärarlöner eller konkurrens i välfärden.

Faktorerna är ofta svåra att påverka, och komplicerad indexkonstruktion riskerar att leda till att slumpmässiga förändringar får stort genomslag. Eventuella kommunjämförelser bör därför i stället grundas på indikatorer som går att påverka, är lätta att förstå och som dessutom är viktiga i sig.

Vill man dra slutsatser om hur framgångsrikt kommunledningens arbete är bör man även ta hänsyn till grundförutsättningarna och inte bara till utfallet. Annars riskerar kommunjämförelserna att förvirra i stället för att förtydliga debatten.

Gissur Ó. Erlingsson, filosofie doktor i statsvetenskap

Anders Sundell, doktorand i statsvetenskap

En mer detaljerad genomgång av de olika rankningarna med presentation av statistiska analyser samt replikationsdata och programkod för att återskapa de statistiska analyserna och diagrammen finns här.