Innan jag tillträdde som riksrevisor för snart tre år sedan deltog jag i uppbyggnaden av den europeiska anti-korruptionsmyndigheten (OLAF). Där ägnade jag tillsammans med de nya medlemsstaterna mycket tid åt frågan hur man skapar en statsförvaltning där korruption motverkas och upptäcks. Ett viktigt arbete i dessa relativt unga demokratier där förtroendet för staten av förståeliga skäl varit och fortfarande är tämligen skamfilat.
Kanske behövs det ett utifrånperspektiv för att inse och till fullo uppskatta vilken fundamental tillgång det är för Sverige att vara så förskonade från korruption som vi är. Men kan vi lita på att denna situation består?
I dag presenterar Riksrevisionen rapporten, "Skydd mot korruption i statlig verksamhet". Den bygger på granskningar som vi gjort av Apoteket, Banverket och Läkemedelsförmånsnämnden, kompletterat med en granskning av regeringens åtgärder samt olika genomgångar med ledningarna för Arbetsmiljöverket, Försvarets materielverk, Migrationsverket, Tullverket, Svenska Spel och Systembolaget.
Min slutsats är att det finns en betydande aningslöshet i synen på vad som är ett tillräckligt skydd inom statsförvaltningen. Jag vill dra en parallell till min uppväxt. Då lämnade de allra flesta dörren olåst när man gick hemifrån för att handla. Handen på hjärtat, hur många gör det i dag? Väldigt få, och det beror på att samhället sedan dess förändrats i många olika avseenden. Vi revisorer säger att det har uppstått en ny risksituation. Jag ser en motsvarande förändring i fråga om riskerna för de statliga verksamheterna.
Vår granskning visar att dörrarna fortfarande är olåsta inom staten. Ibland står de till och med på vid gavel, bildligt uttryckt.
Alla vi träffat i samband med granskningen framhåller med kraft att korruption inte får förekomma inom staten. Den inställningen är en mycket bra början. Men, min oro väcks när vi går vidare och tittar på hur skyddet faktiskt är ordnat och fungerar. Det finns en övertygelse att risken för korruption i den egna organisationen är liten eller obefintlig. Med några få undantag vilar skyddet i dag på synen att alla medarbetare alltid är omutbara och aldrig kommer på tanken att berika sig själva på orätta grunder.
Mitt intryck är att det är i sällsynta fall som korruption upptäcks på annat sätt än genom tillfälligheter. Skyddet mot korruption inom statsförvaltningen tycks alltså inte vara tillnärmelsevis i nivå med riskerna.
Det stämmer till eftertanke, eftersom även en begränsad förekomst av korruption i den offentliga verksamheten kan få förödande konsekvenser för tilltron till de offentliga institutionerna och rättssamhället.
De granskningar vi gjort har inte försökt svara på frågan om korruptionen ökar eller inte. Vår uppfattning är dock att risksituationen för många statliga verksamheter har förändrats och blivit mer komplex. Den uppfattningen grundar vi på utvecklingen inom flera områden.
Flera statliga bolag, till exempel Vattenfall och Vin & Sprit, har numera en mycket stor verksamhet även utanför landets gränser. Andra bolag med en monopolställning, exempelvis Apoteket och Systembolaget, utgör i praktiken den enda kanalen in på den svenska marknaden för tillverkare och producenter.
Av myndigheterna arbetar exempelvis Försvarets materielverk numera i stor utsträckning med den internationella vapenindustrin, medan Sida verkar i många länder.
Utvecklingen att myndigheter och bolag går från att utföra all verksamhet själva till att i hög grad anlita konsulter och företag påverkar mer än vad man tror.
De beslut som fattas av myndigheter kan ha avgörande påverkan på enskildas livssituation och företagens ekonomi. Långa handläggningstider och köer kan skapa incitament att hitta genvägar. En mer integrerad värld och normförändringar påverkar givetvis också risksituationen.
Regeringen har starkt markerat att mutor och annan otillbörlig påverkan inte ska förekomma i statlig verksamhet. Regeringen har också agerat aktivt för att korruption inte ska tolereras i näringslivet, men har inte riktat samma fokus på den verksamhet som bedrivs i regeringskansliet och av statliga myndigheter och bolag.
Någon egentlig analys av riskerna i de verksamheter som bedrivs inom staten har inte gjorts och inte heller någon systematisk bedömning av hur förekommande korruption är.
Det saknas i dag förordningar och instruktioner som klargör hur statliga myndigheter och bolag ska skydda sig mot mutor och annan otillbörlig påverkan. De regler som finns är ofta dimmiga och oprecisa. Exempelvis saknas reglering för vilket ansvar myndighetschefer har för att skydda verksamheten mot korruption. Här skiljer sig direktiven väsentligt i tydlighet mot exempelvis vad som gäller för aspekterna mångfald och jämställdhet.
Vår granskning visar följdriktigt att skyddet mot korruption har låg prioritet hos alltför många statliga myndigheter och bolag. Varken rutiner eller organisation har utformats med tanke på att skydda verksamheten. Ett tydligt exempel är att en anställd i praktiken ensam kan svara för produktval eller stora inköp. En organisation som innebär att stora inköp och produktval alltid granskas av två personer skulle minska risken för såväl oavsiktliga fel som korruption. En annat exempel är att det saknas rutiner som förhindrar att konsulter som tagits in i myndigheten för att sköta vissa uppgifter kan handla upp vilka andra konsulter som helst, till exempel sina kolleger. Det saknas dessutom ofta rutiner för uppföljning för att uppdaga eventuella oegentligheter i efterhand.
Att skydda verksamheten mot korruption är otvetydigt en ledarskapsfråga. Genom avsaknaden av kontrollåtgärder lägger ledningen ett stort personligt ansvar på den enskilde medarbetaren. Att med enkla medel reducera risken är inte ett uttryck för bristande förtroende för medarbetarna. Jag menar snarare att slutsatsen är den omvända. Det är en skyldighet gentemot medarbetarna att etablera en rimlig kontrollmiljö, som inte ger utrymme för svårare misstag.
Situationen påminner om hur vi såg på fusk i bidragssystemen på 90-talet.
Då var jag delaktig i en uppmärksammad granskning rörande fusk i bidragssystemen genomförd av dåvarande Riksrevisionsverket. På många håll var mottagandet kritiskt. Det huvudsakliga argumentet var förtroendet, många "visste" att det inte medvetet fuskades. Att införa kontrollmekanismer var om inte uteslutet så i alla fall en dålig idé. I dag, ett drygt decennium senare, har många av de åtgärder som föreslogs blivit verklighet.
Den största utmaningen är att våga utmana bilden av att de gemensamma värderingarna är tillräckliga som skydd. Såväl regering som myndighetsledningar och bolagsstyrelser behöver ta sitt ansvar och utveckla rutiner och styrdokument. Ett bra steg framåt vore att regeringen ställer tydliga krav i sina ägardirektiv och regleringsbrev på att skyddet mot korruption ska ingå i verksamheternas interna kontroll. Myndighetschefer och bolagsledningar ska också ha i uppdrag att analysera risker för korruption och kunna svara för hur de ordnat skyddet.
Vi har ett gemensamt intresse av att även framåt hålla korruptionen stången. Det kan vi göra genom att införa skyddsmekanismer som motverkar, upptäcker och åtgärdar förekomsten av mutor och annan påverkan. Det är bättre att i dag sätta upp ett bra skydd mot korruption i de statliga myndigheterna och bolagen än att vänta på morgondagens problem.
Det finns alltså en djupt rotad övertygelse om att korruption inte förekommer inom statsförvaltningen och de statliga bolagen. Och så stark är denna övertygelse att detta inte ens behöver kontrolleras. Jag ser stora risker med denna aningslöshet. Den statliga verksamheten är klart riskutsatt. Det finns stora brister i skyddet mot korruption. Regeringen och bolags- och myndighetsledningarna måste visa intresse och vidta åtgärder. Annars riskerar vi att hamna i en situation som hotar förtroendet för förvaltningen i staten.
KJELL LARSSON