Logga in på Dagens Nyheter

Här kan du som DN-kund logga in för obegränsad läsning av DN.se, e-DN och DN.Prio.

Med ett gratiskonto kan du följa skribenter och ämnen samt spara artiklar.

DN Debatt

”Regeringens granskning av myndigheter behöver stärkas”

Efter debaclet kring Riksrevisionen har riksdagen tillsatt en utredning om den framtida riksrevisionen. Men också regeringens granskning och uppföljning av myndigheterna har brister och står inför förändringar, skriver Marja Lemne.
Efter debaclet kring Riksrevisionen har riksdagen tillsatt en utredning om den framtida riksrevisionen. Men också regeringens granskning och uppföljning av myndigheterna har brister och står inför förändringar, skriver Marja Lemne. Foto: Roger Turesson

Med decentraliseringstanken i New Public Management som grund har ansvar överförts från regeringen till myndigheterna. Vilket ökat behovet av kontroll. Och lett till inrättandet av en vildvuxen flora av kontrollmyndigheter. Det är hög tid att vi ställer oss frågan vad dessa nya skapelser tillfört, skriver statsvetaren Marja Lemne.

Efter sommarens utdragna debacle kring Riksrevisionen och de tre riksrevisorernas avgång har riksdagen tillsatt en utredning om den framtida riksrevisionens innehåll och organisation. Men det är inte bara riksdagens granskning av förvaltningen som har brister och står inför förändringar. Det gäller i minst lika hög grad hur och i vilka former regeringen följer upp och granskar sina myndigheter.

De senaste decenniernas reformer och förändringar av förvaltningspolitiken har i mångt och mycket handlat om att föra in arbetsformer, uppgifter och synsätt från vad som brukar kallas New Public Management. Grundtanken har varit att införa arbetsformer som på olika sätt efterhärmar hur det går till i det privata näringslivet.

Att decentralisera, det vill säga föra ner uppgifter i organisationen, är ett drag som karaktäriserar New Public Management-rörelsen. I Sverige där av tradition Regeringskansliet är litet och de organisatoriskt fristående och semi-autonoma myndigheterna redan svarar för mycket av förvaltningsuppgifterna har det inneburit att allt mer ansvar överförts till myndigheterna och generaldirektörerna.

Har Skolinspektionen minskat problemen i skolan? Vad och hur lyckas Vårdanalys med 20-talet anställda förändra de kriser inom vården och omsorgen som landstingen och kommunerna står inför och har att hantera?

Regeringen och Regeringskansliet har på sätt och vis abdikerat. Detta har i sin tur lett till ökat krav på att verksamheterna följs upp, utvärderas, kontrolleras, granskas och inspekteras. I Sverige använder vi samlingsbegreppet granskning, internationellt talar man mer om kontroll.

Lösningen på det ökande kontrollbehovet har i många fall varit att inrätta en ny myndighet i varje sektor parallellt med den gängse förvaltningsmyndigheten. Bland annat har Skolverket har kompletterats med Skolinspektionen, Kulturrådet med Kulturanalys och Tillväxtverket med Tillväxtanalys. Det är hög tid att vi ställer oss frågan vad dessa nya skapelser tillfört. Så har uppenbarligen även regeringen tänkt, eftersom en översyn av den något vildvuxna floran av kontrollmyndigheter aviserades i regeringens Löfvens första budgetproposition hösten 2014. Sent omsider bereds enligt ryktet detta.

Här tas några frågor upp som en sådan översyn behöver begrunda:

Foto: DN En samlad granskningsorganisation motverkar fragmentering och sektorisering. Ett drag i den svenska förvaltningsmodellen som är unikt jämfört med andra länders är att vi inte har ministerstyre. Regeringen fattar merparten av sina beslut som kollektiv, och inte på departementsnivå. Ett annat drag är att de uppgifter som i andra länder ligger på ministerierna, i Sverige är en uppgift för de organisatoriskt fristående, semi-autonoma myndigheterna. Detta förstärker på ett ibland olyckligt sätt sektoriseringen och fragmentiseringen.

Det förstärks ytterligare genom de sektoriella granskningsmyndigheterna. Det är viktigt att vi frågar oss vad dessa bidragit med för att höja såväl kvalitet som effektivitet i förvaltningen av välfärdssamhället.

Några axplock ur högen: Har Skolinspektionen minskat problemen i skolan? Vad och hur lyckas Vårdanalys med 20-talet anställda förändra de kriser inom vården och omsorgen som landstingen och kommunerna står inför och har att hantera? Och gång på gång under sin korta levnad har Tillväxtanalys redan hunnit ses över och omorganiserats.

Ibland är den nya myndigheten en ren nyskapelse, i andra fall genom utbrytning av uppgifter från en tidigare myndighet, till exempel som när det som blev Skolinspektionen bröts ut från Skolverket och blev en egen myndighet. Motivet var att verksamheterna skulle renodlas och utredande och främjande verksamhet skulle ske organisatoriskt särskilt från den granskande.

Märkligt nog finns det dock några områden som varken den nuvarande eller den föregående regeringen föreslagit denna standardlösning för. Beror detta på att en del myndigheter fungerar så väl att en fristående granskning inte behövs. Exempel på sådana myndigheter är Polisen, Migrationsverket och Försvaret. Där lyser detta slags fristående kontroll- eller granskningsorgan helt med sin frånvaro.

I dagsläget diskuteras om inte Skolinspektionen också ska ha till sin uppgift att verka främjande, det vill säga att utifrån granskningarna kunna ge myndigheterna råd och stöd för verksamheten. Om så sker så faller kanske grunden för att ha kvar uppdelningen mellan Skolverket och Skolinspektionen.

Men regeringen behöver ett sammanhållet granskningsorgan. Särskilt som den svenska förvaltningsmodellen har så mycket av förvaltningsuppgifterna utanför själva Regeringskansliet. Då räcker det inte med Riksrevisionen under riksdagen.

Foto:  Återför redovisningsrevisionen till regeringen. Men en kraftsamling genom ett sammanhållet granskningsorgan under regeringen räcker inte. Det behövs fler åtgärder.

När Riksrevisionen bildades för drygt femton år sedan överfördes den kamerala redovisningsgranskningen från statligt huvudmannaskap i dåvarande Riksrevisionsverket och fick riksdagen som huvudman inom ramen för den då nya riksrevisionen.

Det är inte fel att riksdagens organ ägnar sig åt redovisningsrevision, men regeringen behöver på nytt stärka sitt grepp även här. Därmed förlorade regeringen ett viktigt verktyg för att tygla och styra myndigheterna.

Lösningen blev då i stället att varje myndighet i stället kunde ha en enhet för internrevision. I dag kan vi konstatera att den modellen har sina tydliga och uppenbara brister. Inte minst de häpnadsväckande missförhållanden som nyligen TV4 avslöjat om korruptiva beteenden inom Fastighetsverket pekar på detta.

För det första saknas en internrevision vid många av våra cirka 300 statliga myndigheter. För det andra är flertalet så kallade enrådighetsverk, det vill säga generaldirektören styr ensam myndigheten och styrelse saknas. Då lyder internrevisionen under generaldirektören själv i stället för under verkets styrelse. En sådan splittring av redovisningsrevisionen minskar regeringens möjligheter till samlad insyn på övergripande nivå.

Foto:  Mera ordning och reda i granskningen. Sammanfattningsvis kan jag alltså konstatera att det behövs en genomgripande översyn av nuvarande organisation av den statliga granskningen, att regeringen behöver ta ett fastare grepp över sina myndigheter.

Många utredningar koncentrerar arbetet på att lappa och laga, tråckla och sy i det befintliga systemet. Det kanske behövs en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheter, inte byråkratifrämjande och svårgenomskinliga samordningslösningar. Ibland krävs nytänkande även i förvaltningspolitiken.

Men nota bene det betyder inte att förvaltningen behöver granskas mer, kanske tvärtom. Rätt saker ska granskas. Och om målen för en verksamhet inbjuder till detaljuppföljning av typen polisens utblåsningsprov så ska den typen av kvantitativ granskning bort. Det behöver vara ordning och reda även i regeringens granskning.

DN Debatt. 23 februari 2016
Detta är en opinionstext i Dagens Nyheter. Skribenten svarar för åsikter i artikeln.