I den ekonomiska krisens kölvatten tillför staten nästa år 17 miljarder extra till kommuner och landsting, utöver ordinarie statsbidrag. Denna generositet sägs syfta till att värna verksamheten inom ”välfärdens kärna”, det vill säga vård, skola och omsorg.
I dag presenterar Timbro ”Byråkratexplosionen – hur kommuner och landsting använder ökade resurser” – en ny granskning av verkligheten bakom retoriken, genom en studie av vilka personalgrupper som har prioriterats i den offentliga sektorns expansion hittills under 2000-talet. Våra helt unika bearbetningar av data från SCB är inte någon uppmuntrande läsning för Sveriges skattebetalare. Bland Sveriges största yrkesgrupper, med över 50.000 sysselsatta, är ”administratörer i offentlig förvaltning” den ojämförligt snabbast växande.
Vi har utgått från den i debatten förhärskande föreställningen att personaltäthet inom välfärden är ett mått på hur politiken värdesätter dessa tjänster. Vi tar inte ställning till om detta alltid är en garant för kvalitet, tvärtom finns många analyser som ifrågasätter det. Men när skattehöjningar och extra statsbidrag nu motiveras med behovet att klara personaltätheten, har vi gått till empirin i form av tillgängliga data för åren 2001–2007 för att jämföra olika yrkesgruppers utveckling på svensk arbetsmarknad. Under dessa år växte skatteintäkterna och de generella statsbidragen till kommuner och landsting med över 30 procent i löpande priser. Faktum är att resurserna till den offentliga sektorn växte snabbare än tillväxten i hela ekonomin. Därmed har det funnits stora möjligheter att kraftigt öka personaltätheten inom vård, skola och omsorg. Men vilka yrkesgrupper var det som prioriterades?
För att kunna besvara frågan har vi varit tvungna att ta hänsyn till att en del av de offentliga medlen har använts till att finansiera verksamheter som bedrivs av privata entreprenörer inom välfärdsområdet (genom till exempel skolpeng, vårdpeng, lou-upphandling och så vidare). Vi har därför specialstuderat de viktigaste yrkesgrupperna inom vård, skola och omsorg, och lagt ihop sysselsättningen i privat och offentlig sektor. Den totala sysselsättningen i dessa yrkesgrupper har ökat med 9 procent.
För personalkategorin ”administratörer i offentlig förvaltning” var sysselsättningstillväxten i kommuner och landsting emellertid mer än tre gånger så stor – totalt 29 procents ökning (med de kommunala bolagen inräknade). I kommunerna ökade administratörerna mer än sex gånger så snabbt som den samlade sysselsättningsökningen i Sverige, medan byråkratexplosionen i landstingen ”bara” var mer än dubbelt så stor.
Vi har vidare analyserat byråkratexplosionen regionalt i Sveriges 21 län och jämfört med tillväxten av personal inom vård, skola och omsorg. Då framgår att det inte finns något samband mellan ökningstakten av välfärds- och utbildningspersonal och antalet administratörer i kommuner och landsting. I samtliga län har byråkraternas antal vuxit i snabbare takt än välfärdsarbetarnas. Men i ett län som Stockholm, där det skett en kraftig ökning av lärare och vårdpersonal, har ändå ökningen av administratörerna varit lägre än riksgenomsnittet. Eftersom Stockholmsregionen har en hög andel privata utförare i välfärden visar detta att det inte är konkurrens och kundvalssystem som driver fram ökningen av byråkrater i de centrala förvaltningarna.
Gotlands och Västmanlands län skiljer ut sig åt andra hållet. Här har ökningen av kommun- och landstingsbyråkrater varit större än i Stockholm, och ungefär som riksgenomsnittet, samtidigt som de studerade personalgrupperna inom vård och utbildning har minskat under samma tidsperiod.
Vi har även studerat hur befolkningsutvecklingen samvarierar med sysselsättningen. Analysen här visar, föga förvånande, att en sammanlagd ökning av länsinvånare i unga (0–18 år) och högre (över 74 år) åldrar samvarierar med tillväxten av personal inom vård, skola och omsorg. Ett motsvarande samband saknas dock helt när det gäller tillväxten av administratörer i kommuner och landsting. I många län har antalet äldre och yngre minskat under den studerade perioden utan att det gett ett minskat antal byråkrater. Tvärtom har administratörerna i dessa län ökat minst lika mycket som där behoven av välfärdstjänster har ökat. Kommuner och landsting tycks således kompensera det minskade behovet av lärare och vård- och omsorgspersonal genom att anställa fler byråkrater i förvaltningarna, för att på så sätt upprätthålla sysselsättningsnivån.
Slutsatsen av denna, minst sagt, exceptionella utveckling är alltså att det inte finns några garantier för att ytterligare resurser till kommuner och landsting verkligen leder till den ökade personaltäthet i välfärden som varit argumenten bakom kraven på mer pengar.
Det är anmärkningsvärt att regering och riksdag bidrar till ett ökat kommunalt utgiftstryck utan att vare sig ställa krav på pengarnas användning eller säkra efterlevnaden av dessa krav. Som ombud för landets alla skattebetalare, bör riksdagen snarast ge Riksrevisionen i uppdrag att också granska den kommunala verksamheten i det uttalade syftet att medverka till en god resursanvändning och en effektiv förvaltning även i kommuner och landsting.
Dessutom finns goda skäl att överväga en avveckling av de generella bidragen till kommunsektorn och återinföra specialdestinerade statsbidrag till de lagstadgade verksamheterna, det vill säga i praktiken all skola, vård och omsorg. Till detta bör staten kräva tydlig efterhandsredovisning av hur pengarna använts liksom återbetalning om på förhand givna resultatvariabler – som till exempel kan vara balansmått mellan administrativa och verksamhetsrelaterade personalkategorier – inte kan uppvisas.
I grunden måste skattemedel i den offentliga sektorn granskas lika hårt som bidrag till privata verksamheter. För att Saab över huvud taget skulle få statliga kreditgarantier behövde de tilltänkta nya ägarna presentera planer och kalkyler där varje kronas användning redovisades i detalj. Men när det gäller kommuner och landsting är politiker av alla färger beredda att skölja ut miljarder, utan några som helst krav på redovisning av hur pengarna används. Resultatet blir att 2000-talets byråkratexplosion med största sannolikhet bara fortsätter, nu gödd av nya, friska pengar.
Thomas Idergard
ansvarig för Timbros välfärdsprogram
Johan Kreicbergs
nationalekonom och författare till rapporten ”Byråkratexplosionen” (Timbro)