Varför är riksdagen och de politiska partierna i så ringa grad intresserade av förvaltningspolitik och av den offentliga förvaltningens verksamhet? De statliga myndigheterna hanterar ju en stor del av våra skattepengar och deras verksamhet berör alla människor under olika skeden av livet.
Riksdagen och de politiska partierna borde därför vara synnerligen engagerade i att myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt och med en hög grad av rättssäkerhet och medborgarorientering. Olika studier visar emellertid att så inte är fallet. Bland annat konstaterar statsvetaren Helena Wockelberg (Den svenska förvaltningsmodellen, 2003) att det inte förts någon djupare diskussion om förvaltningspolitiken inom och mellan partierna under de senaste 20-30 åren.
Samma intryck fick jag under min studie av mål och metoder i den statliga förvaltningspolitiken och av rollfördelningen mellan riksdag, regering/regeringskansli och myndigheter samt mellan politiker och tjänstemän, framför allt under åren 2002-2006. Dessa intryck redovisade jag nyligen i en avhandling i statsvetenskap vid Stockholms universitet: "Hur styrs staten? Resultat av resultatstyrning."
Jag vill särskilt nämna några punkter som enligt min mening bör vara av central betydelse i pågående och kommande reformarbete inom den statliga förvaltningen.
Riksdagens roll i det svenska statsskicket brukar ofta betonas - inte minst av riksdagen själv.
Det finns, sägs det i högtidliga sammanhang, en klar ansvars- och uppdragskedja från folket via riksdagen till regeringen och vidare till myndigheterna. Riksdagen skall stifta lag och bestämma om skatter och om hur statens medel skall användas. Riksdagen skall som grund för dessa beslut få god information för att kunna göra egna bedömningar och utvärderingar. Riksdagen skall också granska rikets styrelse och förvaltning. Regeringen skall, baserat på gällande lag och på riksdagens beslut, styra riket, medan administrativt självständiga myndigheter skall verkställa besluten. Regeringen skall styra sina myndigheter inte i detalj, utan genom att ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av verksamheten. Så bör det vara.
Men hur är det i verkligheten? Min bild är att det finns en betydande skillnad mellan program och verklighet. Riksdagen spelar inte någon större roll i förvaltningspolitiken. Riksdagen brukar besluta enligt regeringens förslag såväl i budgetfrågor som i lagfrågor, och riksdagens ledamöter har ringa - om ens några - möjligheter att förändra regeringens förslag. Och mera principiella debatter om rollfördelningen mellan riksdag, regering och myndigheter är ovanliga. De kan förekomma, exempelvis i anknytning till någon interpellation eller motion eller till konstitutionsutskottets granskningsbetänkande, som sedan "läggs till handlingarna".
Detta beror delvis på gällande partipolitiska klimat, på uppdelningen i block och på allianser av olika slag samt på svårigheten att kommunicera mellan block och allianser. Det beror också på politiska beslut rörande statsbudgetens innehåll och utformning, bland annat på beslut om utgiftstak och överskottsmål. Det är både politiskt och formellt svårt för riksdagen att i någon djupare mening utöva sin beslutsmakt. "Riksdagen har blivit ett transportkompani" säger många desillusionerade riksdagsledamöter (se exempelvis Anne-Marie Pålsson på DN Debatt den 25 mars).
Men det beror också på riksdagsledamöternas bristande engagemang i förvaltningens arbete och på en oklarhet om vad som är riksdagens roll i styrningen av riket. Jag menar att riksdagen inte tillräckligt bestämt fullgjort sin roll att granska rikets styrelse och förvaltning. Framför allt har riksdagen inte tillräckligt arbetat med att granska och analysera regeringens redovisning av myndigheternas resultat och måluppfyllelse. Fungerar olika reformer på det sätt som riksdagen tänkte sig då reformerna beslutades? Har lagar och resurser fått avsedd effekt? Om inte, vilka förändringar bör då göras? Och hur ser riksdagsledamöterna själva på sin roll?
Det finns naturligtvis exempel på engagemang. Flera av riksdagens talmän och utskottsordförande, liksom enskilda ledamöter, har arbetat på att förstärka riksdagens roll. Och riksdagen har fastställt en handlingsplan för sitt eget arbete med uppföljning och utvärdering av den statliga verksamheten.
Men ändå menar jag att riksdagens i grundlagen starka position i realiteten har övergått i regeringens hand. Varför? Jag ställde i samband med mitt arbete den frågan till många politiker och undrade varför de inte var mera intresserade av förvaltningspolitik. Jag vill nämna några svar:
"Det är inte meningsfullt att tala om förvaltningspolitik, människorna är inte intresserade."
"Det finns inget 'tryck' i partiet kring dessa frågor."
"Massmedia tar inte upp vad jag sagt."
"Det är inte sexigt."
Svaren speglar sannolikt verkligheten så som en enskild riksdagsledamot kan se den. Jag drog i min avhandling följande slutsats: "En modern riksdagsledamot skall medverka i massmedia och vara på arbetsplatsbesök, inte vara i riksdagen, läsa utredningar och sitta i utskottssammanträden. De vill snarare utöva styrning via TT och DN Debatt än genom riksdagsbeslut."
Jag menar att det är viktigt för riksdagens legitimitet att medverka i massmedierna och besöka arbetsplatser, men också att vara i riksdagen och att läsa betänkanden och annan litteratur och slå vakt om riksdagens roll i statsskicket. Så bör varje ambitiös riksdagsledamot se på sin roll.
Frågan om de olika "makternas" roll är särskilt viktig just nu och de närmaste åren. Det finns minst ett halvdussin utredningar och rapporter om offentlig förvaltning som nyligen utkommit eller som kommer att framläggas under detta år, till exempel Grundlagsutredningen, Ansvarskommittén, Styrutredningen och Förvaltningskommittén samt flera rapporter från Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionen och Statskontoret.
Det betyder att det nu finns en unik chans att formulera en samlad och genomtänkt förvaltningspolitik, där de olika delarna hänger samman och inte motverkar varandra. Samtidigt finns en betydande risk att en regering (vilken sammansättning den än har) vill fatta delbeslut för att visa handlingskraft, vilket kan medföra att de olika delbesluten inte stämmer överens.
Nyligen framlagda och kommande utredningar handlar huvudsakligen om regeringen, regeringskansliet och myndigheterna. Riksdagens roll berörs endast marginellt i olika utkomna utredningar - och i den mån så sker innebär förslagen närmast en försvagning av riksdagens roll.
En fråga som särskilt borde intressera riksdagens ledamöter är vad ökade informella kontakter regering/regeringskansli och myndigheter kommer att betyda för riksdagens insyn i regeringens styrning.
Det är märkligt - bland annat mot bakgrund av att många svar i mina samtal visade en stor osäkerhet om riksdagens roll och om det konstitutionella regelverket - att Grundlagsutredningen, som skall lämna sitt förslag i slutet av detta år, inte skall behandla frågor rörande förvaltningspolitik och regeringens styrning av statlig verksamhet.
Riksdagen och de politiska partierna har ett särskilt ansvar att beakta riksdagens roll. Insyn och transparens är viktiga värden i en förvaltning som fortsatt bör präglas av effektivitet, rättssäkerhet och medborgarorientering.
ingemar mundebo