Statsrådet Stefan Attefall, ansvarig för statsförvaltningen, brukar med sorg konstatera att förvaltningspolitiken sällan finns på valaffischerna. Och det har han ju rätt i. Men det förekommer att förvaltningspolitik väcker medialt intresse. En sådan fråga är den om myndighetschefers villkor. Särskilt rätten till avgångsförmåner och konsekvenserna av att regeringen väljer att flytta bort en myndighetschef i förtid väcker ibland uppseende och kritik.
Jag har nu på regeringens uppdrag utrett myndighetschefers villkor. Betänkandet överlämnas i dag till Stefan Attefall. De frågor jag nyss nämnt står i fokus, men jag behandlar också många andra, som den om lämplig anställningsform, hur villkoren ska se ut under anställningstiden och relationen till arbetsgivaren. Uppdraget går ut på att myndighetschefer ska ha villkor som främjar att de mest lämpade kan rekryteras, samtidigt som staten ska hushålla med sina resurser. Jag föreslår en särskild lag som ska göra villkoren tydliga. Jag anser också att rektorerna för de statliga lärosätena ska få samma villkor som andra myndighetschefer.
Min utgångspunkt är konstitutionell. Det kanske viktigaste verktyget regeringen har för att styra riket är förvaltningen. Den har med vissa undantag lydnadsplikt mot regeringen som inför riksdagen ansvarar för hur den regerar. Det är i korthet en av statsskickets grundbultar. Och för att den ansvarskedjan ska hänga ihop måste regeringen ha full frihet att bestämma vilka som ska leda myndigheterna. Det innebär bland annat att det måste stå regeringen fritt både att utse myndighetscheferna och att flytta bort den som inte lever upp till regeringens krav och förväntningar.
Den aldrig använda möjligheten att klaga till domstol på ett beslut om förflyttning bör därför avskaffas. Regeringen ska ansvara politiskt, inte juridiskt, för sådana beslut. Det innebär att det ska vara Konstitutionsutskottet och riksdagen, inte domstolar, som ska kunna kräva ut ansvar.
Myndighetschefer som får lämna sina anställningar i förtid får en annan anställning, vanligen som generaldirektör i Regeringskansliet, med påstått oklara eller inga arbetsuppgifter men med samma lön som tidigare fram till dess att tiden för den ursprungliga anställningen har gått ut. Situationen beskrivs som att de förflyttade har ”arbetsfria inkomster”, att ”arbetslinjen inte gäller” eller mer tillspetsat som att ”generaldirektörer landar mjukt på Regeringskansliets elefantkyrkogård”.
Nu sker detta inte särskilt ofta, kanske ett par gånger per år, och vi har omkring 200 förvaltningsmyndigheter med varsin chef. Men i en sådan situation måste också den bortflyttade chefens berättigade krav tillgodoses.
Både regeringen och den förflyttade är bundna av beslutet om arbete för bestämd tid. Det är rimligt att regeringen, som egentligen inte behöver ge andra skäl för sitt beslut än brist på förtroende, svarar för att den förflyttade får lön och något vettigt att göra under den återstående tiden. Också andra chefer som av någon anledning inte får fortsätta erbjuds i regel någon form av trygghet, såväl i staten som privat, där ersättningarna för bortflyttade chefer emellanåt är mycket höga.
I de allra flesta fall får också den som förflyttas meningsfulla arbetsuppgifter och gör stor nytta för det allmänna. En del av de förflyttade myndighetscheferna får så småningom andra chefsbefattningar i staten där de kan lyckas väl. Det är alltså sällan fråga om några ”arbetsfria inkomster”, även om det undantagsvis har förekommit.
Rätten till avgångsförmåner kan ibland få mindre lyckade resultat. Fullt arbetsföra personer kan redan vid 55 års ålder få en viss garanterad inkomst fram till pension (så kallad inkomstgaranti). Reglerna om avräkning mot andra inkomster har luckor.
Jag föreslår att reglerna om avräkning ska skärpas och att åldersgränsen för rätt till inkomstgaranti ska höjas till 61 år. Då harmoniseras reglerna med vad som gäller för till exempel andra statligt anställda som enligt Trygghetsavtalet kan få pensionsersättning vid 61 år.
Att vara myndighetschef är ett speciellt samhällsuppdrag. Det går inte att jämställa en myndighetschefs uppgifter och arbetsförhållanden med någon annans. Det är bra att sådana uppdrag är tidsbegränsade. Förvaltningen blir mer vital och öppen för förnyelse. Men i motsats till andra har chefen då ingen anställningstrygghet när tiden har gått ut.
Staten måste kunna attrahera duktiga personer med lämplig utbildning och erfarenhet, goda ledaregenskaper och chefsförmågor till en tidsbegränsad anställning som myndighetschef. De som rekryteras lämnar i regel andra ansvarsfulla befattningar med bra lön och ett fullt anställningsskydd. Han eller hon har fått ett viktigt och ofta svårt uppdrag men utan den trygghet i anställningen de flesta andra har. En rätt till avgångsförmåner väger till viss del upp att myndighetschefer inte har den förmån som följer med en anställning tills vidare. Bland annat därför ska den rätten finnas kvar. Men reglerna bör förändras för att undvika stötande resultat.
En viktig men dessvärre förbisedd fråga är hur regeringen fungerar som arbetsgivare för myndighetscheferna. Där finns möjligheter till förbättringar.
Det är oklart vem som har ansvaret för att denna viktiga funktion fungerar. Jag föreslår en bestämmelse om att ansvarig statssekreterare ska stå för detta. Anställningsvillkoren ska göras klara från början. Introduktionen för nya chefer ska förbättras. Rutinerna för kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheternas chefer måste göras tydliga och förutsebara. Systemet för lönesättning och lönerevision ska skötas professionellt. Dessutom bör regeringen på ett bättre sätt ta vara på den kompetens som avgångna chefer har. De bör i större utsträckning än i dag användas för andra viktiga uppdrag.
Regeringen har stor frihet att bestämma myndighetschefernas villkor. Så ska det vara. Det innebär också ett stort ansvar. En klok regering värnar om sina chefer. Och när regeringen bestämt vilka villkor som ska gälla, måste regeringen också utåt försvara vad den själv bestämt om till exempel avgångsförmåner, tidsbegränsade anställningar och förflyttningar.
Förvaltningen är viktig för alla. Myndighetschefers liv är stimulerande och spännande men sällan en dans på rosor. De sliter ofta hårt och kan ha en utsatt position. Det är ett vitalt intresse att rekryteringen är god. Jobb som myndighetschef måste vara lockande för duktiga människor. Därför måste också myndighetschefers villkor vara goda.
Sten Heckscher, tidigare bland annat ordförande i Högsta förvaltningsdomstolen, statssekreterare och rikspolischef