Sveriges regering står inför en svår uppgift när den som EU:s ordförande ska söka lotsa världens länder fram till kloka beslut om den långsiktiga klimatpolitiken vid mötet i Köpenhamn i slutet av detta år. Bland de hittills olösta frågorna finns hur den rika världens stöd till utvecklingsländernas bekämpning av utsläppen och deras kostnader för att anpassa sig till klimatförändringen ska finansieras. En annan utmaning gäller hur rika och fattiga länder ska kunna förmås att införa krav på minskade utsläpp från internationella transporter. Utsläppen från flyget och sjöfarten ökar sedan länge snabbare än utsläppen från övriga sektorer.
Kanske ligger lösningen av de två nämnda problemen i att sammankoppla hanteringen av dem? Jag visar hur detta skulle kunna gå till i en rapport beställd av OECD inför transportministrarnas nyligen genomförda konferens i Leipzig. Tanken är att öronmärka intäkterna från utsläppsrätter som FN:s klimatkonvention får sälja till flygbolag och rederier på auktion. Pengarna skulle i huvudsak användas till åtgärder i utvecklingsländerna.
Andra experter har tidigare varit inne på denna tanke, men ett hinder för acceptans har varit en motsättning mellan i- och u-länder om vilka principer för ansvaret som ska gälla. Medan industriländerna och de för flyget och sjöfarten ansvariga FN-organen (ICAO och IMO) menar att samma regler av konkurrensskäl måste gälla alla fartyg och flygplan, hävdar utvecklingsländerna att Kyotoprotokollets princip om ”common but differentiated responsibilities” ska tillämpas. Den senare principen tolkas av bland annat Kina, Indien och Saudiarabien som att inga bindande krav får införas på trafik som avser deras länder eller farkoster som bär deras flagg. IMO menar att detta omöjliggör varje meningsfull insats eftersom tre fjärdedelar av det internationella tonnaget är registrerade i utvecklingsländer, trots att flertalet fartyg ägs av företag i industriländerna.
Jag föreslår i rapporten att man ska söka lösa problemet genom att ställa samma krav på alla fartyg och flygplan, oavsett flagg, som används i trafik mellan industriländer eller som trafikerar en rutt som förbinder en hamn eller en flygplats i ett utvecklingsland med ett i-land. Därigenom skulle likabehandling av alla fartyg och flygplan garanteras samtidigt som mer än 75 procent av de internationella transporternas utsläpp av koldioxid skulle hamna under taket för de två utsläppshandelssystemen, Maritime Emissions trading scheme (METS) och Civil aviation emissions trading scheme (CAETS). De rika ländernas inrikestrafik med flyg och fartyg skulle frivilligt kunna ingå i samma system, vilket i så fall innebär att ländernas regeringar inte längre behöver ta ansvar för deras utsläpp.
Genom att undanta utvecklingsländernas inhemska trafik och transporter mellan sådana länder uppfyller man en rimlig tolkning av principen om gemensamt men differentierat ansvar. Utvecklingsländer som accepterar att trafik mellan dem och industriländerna redan i första skedet omfattas av handelsystemens tak kompenseras med hjälp av intäkterna. Vid ett framtida världsmarknadspris på koldioxid på 30 euro per ton, 75 procents global täckning och ett tak som motsvarar 2005 års utsläppsnivå, kan intäkterna från auktioneringen uppskattas till ca 50 miljarder dollar per år, vilket motsvarar drygt en promille av OECD-ländernas BNP. Bra att veta i detta sammanhang kan vara att OECD-ländernas civila u-landsbistånd för närvarande i genomsnitt uppgår till knappt 3 promille av BNP.
I nästa steg måste även trafik mellan olika utvecklingsländer inkluderas eftersom man på sikt annars riskerar att rederier och flygbolag söker undvika ansvar genom att lasta om gods och passagerare i utvecklingsländer som ligger nära ett industriland. För flyget är det relativt enkelt att till exempel låta passagerare på väg från Australien till Europa byta plan i Indonesien och Egypten om man vill erbjuda ett alternativ där resenärerna bara tar ansvar för utsläpp från en mindre del av den långa resan. För affärsresenärer är detta emellertid knappast ett attraktivt alternativ.
Storskalig omläggning av rutterna är svårare att genomföra inom fartygstrafiken. Att lasta och lossa olja, malm eller spannmål är tidsödande och kräver tillgång till hamnar som kan hantera bulk i stora kvantiteter. Mera frestande kan vara att etablera en stor omlastningshamn för containertrafik i till exempel Marocko där gods från oceangående jättefartyg lastas över till mindre feederbåtar. Men att etablera nya hamnar med sådan kapacitet (redarna vill inte köa på redden) kostar många miljarder och tar minst 4–5 år i anspråk.
Om den återstående tiden är relativt kort till dess även trafik mellan utvecklingsländerna integreras i handelssystemet kommer sådana investeringar inte att betala sig innan godset återgår till gamla rutter. Därför bör flertalet utvecklingsländer omfattas fullt ut inom 10–15 år efter det att systemets första fas etablerats. Möjligen kan undantag göras för de allra fattigaste länderna som skulle kunna medges ytterligare respit.
Att redan i den första fasen inkludera flyg och sjöfart mellan i- och u-länder innebär en rättvis tillämpning av principen om differentierat ansvar. Indiens och Kinas fattiga påverkas knappast alls, medan dessa länders växande medel- och överklass får ta ansvar för sina utrikesresor till mål i industriländerna och sin konsumtion av varor som importerats från dessa länder. Vad kan bättre återspegla vårt ansvar för världens klimatproblem än vår individuella andel av flygresor och internationell handel?
Genom att tillåta handel mellan METS och CAETS och andra handelssystem som det redan existerande europeiska och det planerade amerikanska ger man den (under normala omständigheter) snabbt växande internationella trafiken möjlighet att bli nettoköpare av utsläppsrätter. Sjöfarten och flyget bör också tillåtas köpa utsläppskrediter från projekt som minskar utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländerna. Sannolikheten är större att flyget behöver köpa rätter från andra sektorer än att sjöfarten tvingas till det. Inom fartygstrafiken finns nämligen många åtgärder som kan minska utsläppen från redan existerande fartyg, medan flyget i högre grad är beroende av att byta ut den befintliga flottan.
Ett av många potentiella hinder för ett förverkligande av den skisserade strategin är motstånd bland i-ländernas finansministrar mot öronmärkning av intäkter. Det svenska finansdepartementet är på goda grunder negativt till öronmärkning, men i detta fall bör Anders Borg söka övertyga sina kolleger om att FN ska få behålla intäkterna från auktionen. Det handlar om pengar utan ägare. Medel som inte naturligen faller under någon regerings jurisdiktion. Att alternativt söka fördela dem mellan världens länder skulle inte vara lätt.
Det är knappt ett halvår till Köpenhamn och trots intensiva samtal och förhandlingar befinner sig parterna långt från varandra. IMO har kommit en liten bit på väg genom att Tyskland, Norge och Frankrike lämnat förslag om införande av METS (baserat på en modell som jag för två år sedan tog fram på tyskt uppdrag) men någon enighet om detta föreligger inte. Inom ICAO finns ännu ingen motsvarande öppning.
Sverige bör utnyttja sin ordföranderoll för att jämna marken för kloka och rättvisa beslut. Ett tillfälle ges nu i mitten av juli när IMO:s miljökommitté träffas i London för att diskutera sjöfartens utsläpp, ett annat inträffar i oktober då ICAO genomför ett högnivåmöte om klimatfrågan. Anders Borg och Andreas Carlgren, missa inte de möjligheter som dessa tillfällen ger. Här finns en möjlighet för Sverige och EU att ta initiativet och visa ledarskap.