I år är det femton år sedan Sverige blev medlem i EU. I årets rapport från SNS Demokratiråd, ”Europeiseringen av Sverige”, utvärderar vi hur svensk politik och demokrati har förändrats till följd av EU-medlemskapet. Vi uppmärksammar särskilt fyra områden: statskicket, förvaltningen, partipolitiken och välfärdsmodellen.

Vår första huvudsakliga slutsats är att EU-medlemskapet i flera avseenden lämnat bestående avtryck i hur svensk politik och demokrati organiseras och bedrivs.

Till att börja med har det svenska statsskicket påverkats i flera aspekter. EU:s konstitutionella utveckling har inneburit att grundlagens beskrivning av förhållandet mellan Sverige och EU blivit alltmer missvisande. Grundlagen har gett en bild av att Sverige har större kontroll över EU, dess utveckling och dess konsekvenser för det svenska statskicket än vad som i själva verket är fallet.

Vidare har den redan starka regeringsmakten i Sverige fått en ännu starkare ställning till följd av EU-medlemskapet. Regeringen har fått tillgång till nya politiska arenor, samtidigt som riksdagens kontrollfunktion försvårats och dess roll i genomförandet av EU-regler urholkats genom förändrade lagstiftningsformer i EU. Domstolarna i Sverige har genom medlemskapet getts unika möjligheter till inflytande över EU-rätten, men hittills varit obenägna att samarbeta med EU-domstolen genom begäran om förhandsavgöranden.

De delar av förvaltningen som arbetar mot EU har genomgått stora förändringar i medlemskapets spår. Den traditionella svenska förvaltningsmodellen med små departement och stora, självständiga myndigheter har delvis luckrats upp. Den politiska styrningen i EU-frågor är generellt svagare och mer informell än i traditionell förvaltningsstyrning.

Inom Regeringskansliet har de ökade kraven på EU-samordning gett en ökad koncentration av makt till statsministern och Statsrådsberedningen, på bekostnad av fackdepartementen, särskilt UD. Denna utveckling har gått hand i hand med ökad fragmentarisering av förvaltningen, när tjänstemän på lägre nivåer har fått ökad makt och autonomi till följd av sin expertkunskap i EU-frågor.

Partipolitiken har endast påverkats i begränsad utsträckning av EU. Den främsta förändringen sedan 1995 är att splittringen i EU-frågan inom väljarkåren och flera partier efterhand har gett med sig. Samtidigt förblir frågor om EU-politik begränsat politiserade av partierna och lågprioriterade av väljarna, vilket förklarar varför de inte syns i riksdagsvalen och varför väljarna tillåter sig att experimentera och proteströsta i EU-valen. Det svenska partisystemet har tagit mycket litet intryck av medlemskapet och relationerna med systerpartier i Europa. I partiernas interna arbete har EU-medlemskapet hittills haft marginell betydelse. Villigheten att bedriva kampanjer på grundval av europeiska partimanifest är svag, liksom intresset för EU-parlamentarikernas arbete.

Den svenska välfärdsmodellen har i stora drag bestått och hävdat sig väl inom EU. Sverige har inte genomgått något genomgripande modellskifte. Bilden av EU som ett hot var kraftigt överdriven. Tvärtom har den aktiva svenska arbetsmarknadspolitiken fungerat som modell i EU-ländernas samarbete i sysselsättningsfrågor. På det socialpolitiska området har dessutom EU spelat en viktig roll i att stärka de sociala rättigheterna i medlemsländerna, Sverige inkluderat. Exempelvis har EU genom domstolen stärkt det formella skyddet av jämställdhet mellan könen. Samtidigt har den svenska lönebildningsmodellen utmanats av EU-domstolens utslag i Vaxholmsfallet. Det är fortfarande oklart hur långtgående konsekvenserna blir i praktiken.

Vår andra huvudsakliga slutsats är att Sverige i dag lider av en brist på reformer och strategier för att möta medlemskapets effekter på svensk demokrati och politik. Denna passivitet riskerar att resultera i ett självförvållat demokratiunderskott i Sverige och en outnyttjad potential för inflytande i Bryssel. Det finns fortfarande en tendens att förhålla sig som om EU-medlemskapet vore en marginell förändring eller ett hot att försvara sig mot.

Vi efterlyser en mer offensiv inställning och pekar på nio önskvärda reformer och handlingsstrategier:

• Riksdagen bör skriva om grundlagen så att den bättre speglar de konstitutionella följderna av medlemskapet än dagens EU-paragraf och den grundlagsändring som väntas antas till hösten.
• Riksdagen behöver söka återta delar av den makt den förlorat i förhållande till regeringen, exempelvis genom att utnyttja den nya roll som nationella parlament får genom Lissabonfördraget.
• Domstolarna måste bejaka sin centrala roll i EU:s juridiska system och begära förhandsavgöranden från EU-domstolen där tolkningen av EU-rätten är oklar. Möjligheten att påverka EU:s rättsutveckling går via Luxemburg.
• Regeringen behöver utveckla en förvaltningspolitik för EU-arbetet som möter den uppluckrade gränslinjen mellan departement och myndigheter med förtydligade mekanismer för politisk styrning och ansvarskrävande.
• Regeringskansliet måste bli bättre på att stötta de svenskar som arbetar i EU:s institutioner och på att dra nytta av deras erfarenheter och kompetens, både i Bryssel och när de återvänder hem.
• Partierna behöver anpassa sig bättre till EU-arenan genom att lyfta EU-frågorna även mellan Europavalen, förklara hur skenbart nationella frågor ofta har en europeisk dimension och bättre utnyttja sina Europaparlamentariker.
• Partierna bör avstå från att på utrikespolitiskt manér söka mindre konflikt i frågor som hanteras på EU-nivån, då detta bidrar till ett blodfattigt nationellt samtal i EU-frågor och försvårar demokratiskt ansvarsutkrävande.
• Sverige bör verka för att kvarhålla nationell välfärdspolitisk handlingsfrihet inom EU, inte minst på de områden där den svenska modellen skiljer sig från de allmänna mönstren i medlemsländerna, exempelvis i fråga om lönebildning.
• Sverige bör utnyttja sin höga trovärdighet i välfärdsfrågor för att söka forma hållbara socialpolitiska lösningar på gemensamma europeiska problem, som åldrande befolkningar.

Femton år efter inträdet i EU är Sverige en alltmer integrerad del i unionen. Men att därmed slå sig till ro vore en björntjänst för svensk demokrati och svenskt inflytande i EU.

Jonas Tallberg
professor Stockholms universitet
Nicholas Aylott
docent Södertörns högskola
Carl Fredrik Bergström
professor Uppsala universitet
Åsa Casula Vifell
fil dr Stockholms universitet och Södertörns högskola
Joakim Palme
professor Uppsala universitet och vd Institutet för framtidsstudier