Klimathotet är en av vår tids stora frågor. Det stora allmänintresset gör det extra viktigt att granska de satsningar som görs, både om de verkligen minskar utsläppen och vad det kostar skattebetalarna. Därför granskar Riksrevisionen de åtgärder som ska bidra till att nå Sveriges ambitiösa klimatmål på ett effektivt sätt. Hittills har vi sett ­effektivitetsproblem som hänger samman med otydliga och motstridiga mål, otydlig styrning samt brister i dokumentation, ­redovisning och uppföljning. Detta minskar transparensen. I dag publicerar Riksrevisionen en granskning av skattebefrielse för biodrivmedel som har visat sig vara ett dyrt och trubbigt styrmedel.

Att Sverige ska gå före i klimatarbetet och ha en högre ambitionsnivå än vi har gemensamt inom EU är en viktig ambition som riksdagen har beslutat om.

Nyttan av att gå före har ifrågasatts av forskare eftersom det riskerar att bli betydligt dyrare än nödvändigt för att uppnå klimatmålen såväl för industrin som för skattebetalare och konsumenter. Andra hävdar att det är billigare att åtgärda problemen så tidigt som möjligt jämfört med att i efterhand hantera de skador som blir följden av fortsatta utsläpp.

Riksrevisionen kan efter fyra granskningar dock konstatera att flera av dessa ambitiösa åtgärder inte bedrivs effektivt. I praktiken åstadkoms inte alltid de utsläppsminskningar som det var tänkt och vissa åtgärder blir mycket kostsamma.

I dag publicerar Riksrevisionen en granskning av skattebefrielsen för biodrivmedel som har visat sig vara ett dyrt och trubbigt styrmedel.

I vilken utsträckning och till vilka kostnader bidrar skattebefrielsen för biodrivmedel till att uppnå riksdagens klimatmål? Kostnaden för skattebefrielsen har ökat kraftigt de senaste åren från i genomsnitt 80 miljoner kronor per år till över
2 miljarder kronor. Beslut om skatte­befrielse har fattats av regeringen i varje enskilt fall och såväl nuvarande som tidigare regeringars beslut har varit kortsiktiga och svåra att förutsäga. Besluten har inte heller lett till den teknikutveckling av nya drivmedel som var syftet med satsningen.

Den totala omfattningen av skatte­befrielsen eller dess effekter under senare år har inte heller följts upp av regeringen. Det faktum att skattebefrielsen ska uppnå flera syften bidrar till brist på transparens. Mot denna bakgrund går det att ifrågasätta om det är effektivt att regeringen fortsätter att ge biodrivmedel nuvarande skattebefrielse – i varje fall som skattebefrielsen hittills hanterats, utformats och följts upp.

Riksrevisionen har, med hjälp av SCB, ställt en enkät till etanolbilägare. Svaren visar att klimatskäl hade stor betydelse för köpet av en etanolbil. Men när bensinpriset är lågt räcker inte skattebefrielsen för att jämna ut skillnader i produktionskostnader mellan olika drivmedel och då blir bensinen billigare. Enkätsvaren visar att många då väljer att tanka bensin i stället för etanol. Eftersom etanolbilar i genomsnitt drar mer bränsle och körs längre sträckor än bensinbilar motverkar detta den positiva klimateffekt som var avsikten.

Avsaknaden av tydlig prioritering mellan olika mål gör det svårt att bedöma resultatet av åtgärderna. Det kan leda till att statliga medel inte används effektivt och till att olika åtgärder motverkar varandra. Klimat­åtgärder ska ofta bidra till flera olika mål som ibland är svåra att förena sam­tidigt. Det kan vara närings­politik, regionalpolitik eller jordbruksstöd.

Nyligen granskade vi Sveriges köp av utsläppskrediter. Det är en klimatåtgärd som genom investeringar utomlands ska bidra till att nå en tredjedel av vårt nationella klimatmål till år 2020. Granskningen visade att klimatmålet i hög grad är oklart. Antingen kan det sägas vara uppfyllt vid som lägst 6,7 miljoner ton eller som högst vid 100 miljoner ton minskade utsläpp. Att inte precisera målet närmare än så innebär också att kostnaderna för skatte­betalarna de kommande åren kan skilja sig mellan som lägst 670 miljoner kronor och som högst hela 10 miljarder. Det är alltså långt ifrån klargjort hur ambitiösa Sveriges klimatåtgärder i praktiken ska bli.

Ytterligare ett exempel på vad en otydlig styrning kan leda till är Sveriges överskott av nationella utsläppsrätter. Det är fortfarande oklart om överskottet, som kan vara värt 7–8 miljarder kronor ska användas för att nå klimatmålen eller för att förstärka statens budget. Innan Riksrevisionen hade redovisat granskningen fanns överskottet inte med i årsredovisning för staten och det är ännu inte bestämt om överskottet ska annulleras, sparas eller säljas. Riks­dagen har, efter Riksrevisionens granskning, tillkännagivit för regeringen att den vill besluta om hanteringen av överskottet.

Magra resultat trots stora kostnader blev det när Sverige skulle implementera EU-direktivet om energideklarationer. Staten ålägger fastighetsägare att köpa en tjänst som ska bidra till energieffektiviseringar och minskade utsläpp. Men i många fall är kvaliteten i deklarationerna otillräcklig. Då bidrar de inte till några energibesparingar och värdet av insatserna är tveksamt såväl för fastighetsägarna som för klimatet. Ändå kostade verksamheten 700 miljoner kronor, en nota som fastighetsägarna fick stå för. EU-direktivet är visserligen tvingande, men det sätt på vilket det har genomförts i Sverige är ett exempel på ineffektivitet som en följd av brister i styrningen och genomförandet av klimatarbetet.

Riksdagens miljö- och jordbruksutskott har vid flera tillfällen efterfrågat mer information om vad utgifterna leder till för effekter och hur anslagen bidrar till måluppfyllelsen. Att de viktiga klimatåtgärderna ofta måste vidtas inom politikområden vid sidan av miljöområdet gör det inte mer överblickbart. Effekterna kan vara både direkta och indirekta och ibland motverkar de varandra. Det har vi sett i tidigare granskningar, även inom fiskeripolitiken där yrkesfiskarna får skattebefrielse från energi- och koldioxidskatter och andra stöd, trots problem med överfiske och stora koldioxidutsläpp från fisket och övriga sjöfarten.

Ambitionen att gå före kräver effektivitet i genomförandet. Våra granskningar visar dock brister i effektivitet i form av otydlig styrning mot oklara mål, otydliga prioriteringar samt bristande redovisning, uppföljning och insyn när det gäller effekter och kostnader.

Nu fortsätter vi att granska flera centrala klimatinsatser. Granskningarna ska kunna ligga till grund för en övergripande bedömning av effekter och kostnader för flera av det senaste decenniets viktigare klimatsatsningar. Ger satsningarna önskad effekt till rimliga kostnader?

Claes Norgren
riksrevisor