Logga in på Dagens Nyheter

Här kan du som DN-kund logga in för obegränsad läsning av DN.se, e-DN och DN.Prio.

Med ett gratiskonto kan du följa skribenter och ämnen samt bokmärka artiklar.

DN Debatt

”Sverige behöver en mer nyanserad debatt om NPM”

Foto: Emma Eriksson

Olyckliga extrempositioner. Det är trångt på barrikaderna när det utskällda 
New Public Management debatteras. I själva verket är flera av doktrinens grundsatser okontroversiella och rimliga, vilket glöms bort. Med en klokare debatt skulle vi få bättre svar på frågorna kring offentlig styrning, skriver forskaren Louise Bringselius.

Hösten 2014 annonserade finansdepartementet att man avsåg att utveckla en ”ny styrning bortom New Public Management”. Strax därpå inledde civilminister Ardalan Shekarabi en turné runt om i Sverige, för att diskutera hur detta ”bortom NPM” kunde se ut.

Dessa åtgärder följer på en långvarig debatt, som bland annat har förts här på Dagens Nyheters debattsidor. Debatten har riktat sig mot den samling idéer som i forskningen brukar gå under beteckningen New Public Management (NPM). Vissa har tagit fasta på den minskade professionella autonomin. Andra har tagit fasta på marknadslösningarna. Samtliga har argumenterat för att konsekvensen blir underminerad kvalitet, effektivitet och motivation i förvaltningen. NPM har blivit ett enkelt penseldrag som får förklara det mesta.

På barrikaden mot NPM har det således varit fullt. Men på den andra barrikaden, där NPM:s försvarare borde ha stått, har det ekat tomt. Begreppet NPM har snabbt etablerat sig som närmast ett skällsord i det offentliga samtalet. Därmed har det också blivit en lågriskstrategi att öppet sälla sig till de fanbärare som kallar på dess avskaffande.

När det bildas sådan här konsensus kring enkla etiketter och förklaringar finns det ofta anledning att bli misstänksam. Denna artikel syftar varken till att gå ut till stöd för NPM eller till att spä på den flod av kritik som redan framförs mot idésamlingen. I stället syftar den till att mana till försiktighet i debatten kring NPM, genom att visa på några risker med det sätt på vilket begreppet i dag ofta används.

Ett första problem med NPM-debatten är att NPM behandlas som om det vore ett paradigm eller en entydig idé – ungefär som ett färdigt paket som relativt enkelt kan lyftas ut från hyllan. Redan när begreppet lanserades år 1991, av den brittiske forskaren Christopher Hood, betonade han att de sju doktriner som den omfattade inte skulle misstas för en sammanhållen ideologi. Flera av trenderna inom NPM är till och med motstridiga, påpekade Hood. Förenklat är doktrinerna följande.

1. Förvaltningsmyndigheter ska ledas av opolitiska förvaltningschefer med betydande handlingsfrihet.

2. Styrningen ska vara resultatorienterad och utgså från granskning av prestationer.

3. Resultatansvaret ska delegeras inom myndigheten.

4. Olika fristående aktörer ska kunna utföra offentliga åtaganden.

5. Konkurrens ska eftersträvas.

6. Privat sektor som ska fungera som förebild för offentlig sektor.

7. Ekonomisk återhållsamhet ska betonas.

Dessa idéer uppstod delvis som en konsekvens av svårigheter att finansiera västvärldens välfärdsåtaganden. Syftet var att samtidigt öka effektivitet, rättssäkerhet och flexibilitet. Man kan således se NPM som resultatet av en ökad ambitionsgrad i förvaltningen.

Med tanke på den massiva kritiken mot NPM kan man tro att det skulle skava direkt, när man läser igenom doktrinerna. Men när man tittar närmare på dem finner man i stället att flera av idéerna är sådana som många av oss ganska omgående skulle ställa sig bakom. Det gäller exempelvis ambitionen att delegera beslutsmakt inom organisationer, så att personer närmare verksamhetsgolvet självständigt får besluta över hur arbetet ska organiseras och budgeten fördelas (doktrin nummer 2 och 3). I Sverige är det också många som stolt ställer sig bakom vår modell med fristående myndigheter, med syfte att skilja förvaltning från politik (doktrin nummer 1). Även strävan efter hushållning med offentliga medel har sannolikt stort stöd (doktrin nummer 7) och den bidrar till förvaltningens legitimitet.

Ett andra problem med NPM-debatten är att den har blivit så polariserad att man tenderar att låsa fast sig i extrempositioner. Med tanke på den kraftiga opinionen mot NPM riskerar man att kasta ut barnet med badvattnet. Det behövs en större förståelse för komplexiteten i de problem som berörs i debatten och därmed också ett mer nyanserat offentligt samtal.

Ett exempel är frågan om hur mycket granskning man ska ha och hur mycket utrymme de professionella ska få. Här har det varit flera nyanserade inslag i debatten, men också mer radikala sådana. Betydande granskning är nödvändig i en förvaltning som dels har delegerats betydande befogenheter, dels har höga ambitioner vad gäller rättssäkerhet, transparens och kvalitet.

Ett fall som utmärkt illustrerar problemet är de fosterhemsplaceringar som ägde rum under perioden 1950–1970. I dag vet vi att många av de barn som placerades ut for illa, men på den tiden var granskningen minimal och man litade på de handläggare som fattade beslut om placeringarna. Säkert hade flertalet av dessa handläggare barnens bästa för ögonen, men även med goda intentioner kan utfallet bli dåligt. För de barn som drabbades blev felplaceringarna livsavgörande och så är fallet med många av de beslut som fattas i den offentliga förvaltningen.

I sin artikelserie i DN (april–maj 2015) har Maciej Zaremba visat på liknande problem i socialförvaltningen i dag.

Granskning och transparens behövs således för att säkerställa kvalitet i förvaltningens beslut. Här är professionellt utrymme underordnad frågan om medborgarens rätt till korrekta beslut vid myndighetsutövning. Än en gång handlar det emellertid om en avvägning, där lösningen sällan ligger i ytterligheterna. Att ersätta en extremposition med en annan har sällan varit en klok lösning.

Ett tredje problem med NPM-debatten är att den – med den självsvåldighet som lätt följer när det är trångt på barrikaden och öppna motståndare saknas – tenderar att misstänkliggöra stora grupper i samhället. NPM blir inte bara ett skällsord med sikte på idéer, utan det blir också ett skällsord med sikte på grupper. En sådan grupp är de riskkapitalister som verkar på de nya öppna marknader man har skapat. En annan grupp är högre chefer inom förvaltningsmyndigheter. Det uppstår ett onödigt hårt debattklimat. Med ett mer nyanserat, respektfullt och samarbetsinriktat offentligt samtal skulle man sannolikt komma fram till klokare svar än vad man gör med dagens polarisering.

Enkla grepp och eleganta etiketter har alltid haft en förförande attraktionskraft på människor, när vi försöker förstå och förklara samtidens problem. Kanske är det delvis därför som NPM har kommit att användas som ett intellektuellt alexanderhugg. En etikett som inte bara säkrar en plats i strålkastarljuset, utan också förmår locka folk till barrikaderna. Det är dags att vi kliver ned från dessa barrikader och möter verkligheten, som är betydligt mer komplex och rik på nyanser. Först då kan det riktiga samtalet börja.

Dagens artikelförfattare

Louise Bringselius, docent och förvaltningsforskare vid Lunds universitet

Läs mer. Fler debattartiklar på DN Debatt

• ”Tio myter och missförstånd om svensk säkerhetspolitik”. Här är några av de ofta upprepade påståendena – och hur jag 
tycker att de ska bemötas, skrev Sven Hirdman, tidigare Moskvaambassadör den 19 juni. 

• ”Tillståndskrav skyddar tiggare från utnyttjande”. Att kräva 
tillstånd för att tigga skulle göra det lättare för myndigheterna att hjälpa en extremt 
utsatt grupp, skrev Gulan Avci och Anna Mårtensson, Liberala Kvinnor, den 18 juni.

• ”Kriminalisering av ­IS-stridande är nästa steg”. Det är fullständigt oacceptabelt att svenska ­medborgare reser till ISIL, finansierar organisationen eller strider för den, 
skrev Morgan Johansson (S) och Anders Ygeman (S) den 17 juni.

• Fler debattinlägg och repliker på DN:s debattsida