Den arabiska våren har lett till en försoning mellan Mahmoud Abbas styre på Västbanken och Hamasregimen i Gaza. Abbas har nu vänt sig till FN, i första hand med en ansökan om medlemskap, i andra hand med en begäran om erkännande av Palestina som en stat utan medlemskap. Sverige erkände Kroatien 1992 med stöd av den så kallade rättsenlighetsprincipen. På samma sätt bör Sverige nu erkänna Palestina och driva den linjen i EU-kretsen tillsammans med likasinnade. Även om EU inte kan enas måste Sverige – med hänsyn till folkrätten – rösta i FN för ett erkännande av Palestina som stat, skriver Ove Bring.
FN-stadgans princip om folkens självbestämmanderätt har länge varit direkt tillämplig på situationen i Mellanöstern. Den judiska befolkningen i det brittiska mandatet Palestina kunde förverkliga sin självbestämmanderätt genom utropandet av staten Israel 1948. Alltsedan dess har den arabiska befolkningen i Palestina strävat efter en liknande utveckling för egen del. Man upplevde tidigt en politisk och kulturell gemenskap och började betrakta sig som ett palestinskt folk med en gemensam erfarenhet. Principen om folkens självbestämmanderätt blev gripbar.
I en resolution 1974 slog FN:s generalförsamling fast ”det palestinska folkets oförytterliga rättigheter”, inklusive rätten till självbestämmande, nationellt oberoende och suveränitet. Generalförsamlingen betraktade vidare det palestinska folket som en huvudaktör i strävan efter en rättvis och bestående fred i Mellanöstern. I en separat resolution inbjöds PLO att delta som observatör i församlingens möten samt i alla konferenser som anordnas av FN.
Ytterligare resolutioner om självbestämmanderätten har antagits sedan dess, men FN-majoritetens målsättning har inte kunnat förverkligas eftersom de olika fredsprocesserna inte lett någonvart. PLO försökte 1988 föra frågan framåt genom att utfärda en palestinsk självständighetsförklaring. Den innebar att omvärlden inbjöds att erkänna Palestina som stat. Sedan dess har omkring 125 stater avgett separata, bilaterala erkännanden. I EU-kretsen är det enbart ett antal forna öststater som gjort så. Dessa erkännanden har emellertid inte kunnat ändra det politiska dödläget. Västbanken är fortfarande ockuperad (sedan sexdagarskriget 1967) och Gazaremsans särskilda politiska tragik består.
Det palestinska ledarskapet har sedan länge tröttnat på att den så kallade fredsprocessen inte ger resultat. Samtidigt ser man i dag möjligheter att vidareutveckla det självstyre som trots allt finns. Den arabiska våren har lett till en försoning mellan Mahmoud Abbas styre på Västbanken och Hamasregimen i Gaza. Abbas vänder sig nu till FN, i första hand med en ansökan om medlemskap i världsorganisationen, i andra hand med en begäran om erkännande som en stat utan medlemskap, det vill säga med status som ”non-member state”.
Tanken bakom denna framstöt är att eftersom en tvåstats-lösning synes ha ett närmast globalt stöd, borde det vara möjligt att i FN få till stånd ett multilateralt erkännande av Palestina som stat och på så sätt pressa Israel till ett konstruktivt agerande i fredsprocessen.
FN erkänner traditionellt nya stater genom att ta upp dem som medlemmar i organisationen. Enligt FN-stadgans artikel 4 står medlemskap öppet för alla ”fredsälskande stater” som åtar sig stadgans förpliktelser. Därefter heter det: ”Upptagande av sådan stat till medlem av Förenta Nationerna sker genom beslut av generalförsamlingen efter tillstyrkan av säkerhetsrådet”. Det är svårt att tänka sig att vägen över säkerhetsrådet kommer att fungera. Med all sannolikhet lägger USA in ett veto.
Den palestinska myndigheten får alltså satsa på det mindre ambitiösa alternativet – en omröstning i generalförsamlingen om en form av uppgraderad observationsstatus och erkännande som icke-medlemsstat, men ändå som stat, vilket vore nog så revolutionerande. Det rör sig då om en ”viktig fråga” för vars avgörande det enligt FN-stadgans artikel 18 krävs ”två tredjedels majoritet av närvarande och röstande medlemmar”. En sådan kvalificerad majoritet bland FN:s 193 medlemsstater torde lätt kunna uppnås. I dag är det endast Vatikanstaten som har observatörsstatus som ”non-member state”.
Det kommer att bli ett svårt beslut för de väststater som ser folkrättsliga hinder i ett erkännande av Palestina som stat. Kraven på ett fixerat territorium och en befolkning som bebor detta territorium är uppfyllda sedan länge. Det tredje kravet, en regering som förmår utöva effektiv kontroll över hela territoriet, kommer att upplevas som problematiskt. Även om det finns ett palestinskt självstyre innebär den israeliska ockupationen av Västbanken en inkräktande mur, vägspärrar och olika former av militär kontroll i olika områden som urholkar den tänkta palestinska suveräniteten.
Emellertid: Den israeliska ockupationen är olaglig. Även ockupationer som är lagliga vid ett krigsslut – som den allierade ockupationen av det besegrade Tyskland 1945 – ska enligt folkrätten någon gång upphöra. Territoriet ifråga ska inom rimlig tid återbördas till den egna befolkningen. Om sexdagarskriget 1967 ses som ett försvarskrig från Israels sida – och vi behöver inte ta ställning till den saken här – var den efterföljande ockupationen laglig under ett antal år, ovisst hur många. Men vi kan med säkerhet konstatera att ockupationen är olaglig i dag, och att den har så varit i flera decennier.
Denna slutsats öppnar dörren för den folkrättsliga principen ”inga rättigheter på grund av orättshandlingar” (ex injuria jus non oritur). Israel har inte rätten att fördröja ett palestinskt förverkligande av självbestämmanderättsprincipen. Det palestinska självstyret är så pass effektivt att vore det inte för den olagliga ockupationen skulle full kontroll över territorium kunna utövas. Med åberopande av vad vi kan kalla rättsenlighetsprincipen är det möjligt att erkänna Palestina som stat.
Sverige erkände 1992 Kroatien med åberopande av denna princip. Den kroatiska regeringen saknade då full kontroll över sitt territorium till följd av att jugoslaviska arméenheter uppehöll sig på delar av territoriet. Denna yttre militära påverkan var i den uppkomna situationen folkrättsstridig.
Sverige bör på nytt, i fallet Palestina, åberopa rättsenlighetsprincipen och driva den inom EU-kretsen tillsammans med likasinnade. Om EU inte kan enas om en gemensam hållning kan enskilda EU-medlemmar rösta fritt i FN. Sverige måste då vägledas av övergripande folkrättsliga hänsyn och höra till den majoritet som röstar för ett erkännande av Palestina som stat.
Ove Bring
Professor emeritus i internationell rätt