Likabehandlingsprincipen är grundläggande för välfärdspolitiken. Om medborgarna behandlas olika, slår man larm. Inom handikappolitiken har det väckt uppseende att det finns en så stor skillnad mellan kommunerna, som är den verkställande instansen inom detta välfärdsområde som inom så många andra. (70 procent av de offentliga utgifterna går genom kommunerna.) I vissa kommuner är kostnaderna för stöd till de funktionshindrade tio gånger högre per 10 000 invånare än i andra.
Handikappombudsmannen betygsätter och rangordnar kommunerna efter hur väl kommunerna lyckats göra sina offentliga lokaler tillgängliga för funktionshindrade. Tidningen Expressen utmålade i en artikelserie i maj 2003 de kommuner som satsar minst på de funktionshindrade som "skammens kommuner". 1989 års handikapputredning fann det svårt att acceptera att villkoren för de enskilda var "olika beroende på bostadsort" och ogillade att de funktionshindrade blev utlämnade "åt den lokala politiska majoritetens godtycke".
Hur skall man se på den regionala variationen i stödet till de funktionshindrade? Det är frågeställningen för ett forskningsprojekt vi bedrivit vid Uppsala universitet med anslag från Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). I korthet är vårt svar att variationen i stöd i stor utsträckning beror på att själva behovet av stöd varierar.
Men det är inte någon lättköpt slutsats. Vårt projekt har i själva verket bjudit på en ganska spännande och invecklad resa.
Det grundläggande problemet är att man faktiskt inte vet hur stort behovet av stöd är. Det är nu inte något ovanligt inom samhällsvetenskapen, vilket ofta leder till bedrövlig begreppsförvirring av typ "behov" likställt med "efterfrågan" eller rent av med "tilldelat stöd".
Stöd till funktionshindrade ges enligt två lagar, socialtjänstlagen och den mera avancerade LSS från 1993 (lag om stöd och service till vissa funktionshindrade). Ett uttalat syfte med den senare var att motverka den regionala variationen inom handikappolitiken. Det har blivit en dyr reform. Kostnaderna har exploderat samtidigt som Socialstyrelsen så sent som förra året påpekade att den regionala skillnaden inom handikappolitiken fortfarande var iögonfallande.
Man måste ansöka om LSS-stöd. Men alla som är berättigade till stöd har inte förmåga att göra detta. Socialtjänsten har därför en viktig roll att hjälpa till och stimulera ansökningar. Handikapputredningen beräknade att ungefär 100 000 personer var berättigade till stöd. År 2006 var antalet beviljade stödinsatser bara cirka 55 000 (exklusive insatsen Råd och stöd).
Behov, efterfrågan och beviljat stöd utgör med andra ord en invecklad och undflyende verklighet, som man endast kan fånga in genom mera indirekta beräkningar. I detta syfte har vi gått igenom en rad faktorer som vi tror har betydelse för den kommunala handikappomsorgen och som dessutom, föga förvånande, samvarierar med varandra på ett ganska intrikat sätt.
Det starkaste samband vi funnit är mellan givet stöd och tidigare lokalisering av vårdhem för utvecklingsstörda. Dessa är numera stängda men många av de funktionshindrade bor kvar i sin kommun. Kommunerna har "ärvt" fysiska personer. När vi säger att stödet varierar därför att behoven varierar, är det bland annat på detta förhållande vi syftar. Det bor helt enkelt flera funktionshindrade i vissa kommuner eftersom det tidigare funnits vårdhem där.
Men det är inte den enda förklaringen. Ett liknande resonemang kan föras om glesbygdskommuner och "ofärdskommuner" med svåra arbetsmarknadsförhållanden, större sjuklighet och en åldrande befolkning, vilket gör det svårare för familjen att ta hand om den funktionshindrade och leder till ökad efterfrågan av stöd.
Det finns också en intressant regional variation i efterfrågekulturen. I början av nittiotalet visade den uppburne statsvetaren Robert Putnam att den italienska demokratin fungerar bra i norr och dåligt i söder därför att "det sociala kapitalet" är bättre utvecklat i norr än i söder. Sverige är som Italien, om vi vänder det upp och ner. Som också visats av andra välfärdsforskare beträffande sjukskrivningstalen har "Norrlandsfaktorn" en självständig betydelse för efterfrågan på social omsorg. "I Småland frågar människorna sig var de skall sätta upp fabriken. I Norrlandslänen frågar de sig vilka bidrag de skall söka för att få stanna kvar."
Vidare ger kommuner som är små till landarealen mer stöd än stora. I de vidsträckta kommunerna framstår kommunledning, socialkontor och omsorgsförvaltning som avlägsen och svårtillgänglig och ansökningarna om stöd blir färre. I ett samhälle som det svenska med storkommuner och långtgående planer på storregioner med än färre förtroendevalda som följd är detta förvisso ett demokratiproblem i det stora politikermisstroendets tidsålder
Anmärkningsvärt nog tycks ekonomiska resurser inte ha någon betydelse. Rika kommuner ger inte fler funktionshindrade stöd, däremot är stödet per person något högre. Politiskt är detta kanske den största nyheten med vårt forskningsprojekt.
Vilken roll spelar då de politiska ideologierna för stödet till de funktionshindrade?
Låt oss först redovisa en specialstudie, som var den egentliga upptakten till vårt projekt. Den holländsk-amerikanske statsvetaren Arend Lijphart är berömd för sitt påpekande att demokratierna i allmänhet inte fungerar efter läroboken. Oftast är det inte så att majoriteten styr och minoriteten opponerar. I stället samarbetar partierna med varandra, och det är detta samarbete som håller nationerna samman. I senare böcker har Lijphart också hävdat att samarbetsdemokratier är bättre än majoritetsdemokratier framför allt för utsatta grupper som sjuka, arbetslösa, kvinnor och funktionshindrade.
Lijpharts teori är emellertid oprövad. Därför har vi undersökt den med avseende på handikappolitiken i svenska kommuner, som med sin storlek, självständighet och beskattningsrätt internationellt sett är som små nationalstater. Är handikappolitiken mer generös i kommuner där partierna samarbetar än i mer parlamentariskt styrda kommuner? Vetenskapligt intressant är att vi funnit att det inte förhåller sig så som teorin förutsäger. Falsifieringsförsök efterlyses ofta i samhällsvetenskapen men genomförs sällan. Vi kan nu rapportera att den berömda teorin inte får något stöd av våra data.
Däremot har den traditionella högervänsterskalan betydelse. Till en början verkade det inte som om det skulle spela någon roll om en kommun hade en borgerlig eller socialistisk styrelse. Men ideologier måste ges tid för att ha verkan. Just för kommunernas partifärg utsträckte vi därför undersökningsperioden och gick bakåt i tiden.
Vi fann då att vänsterstyre leder till större generositet. Ju längre vänstern (s, v och mp) suttit vid makten, desto starkare är sambandet. Och det är också fallet ju mer oförändrad vänsterkoalitionen varit. Ett långvarigt, stabilt vänsterstyre leder till mer stöd till funktionshindrade.
I all enkelhet är vårt huvudresultat att handikappolitiken varierar regionalt därför att behoven varierar regionalt. Ändå behandlas inte alla funktionshindrade lika. Oberoende av kommunstorlek ges mer stöd i Norrlandslänen. Likaså finns det mer stöd i vänsterkommuner. Fast det enligt den officiella politiken inte borde vara så spelar det alltså fortfarande roll var den funktionshindrade bor.
LEIF LEWIN
Professor
BARBRO LEWIN
Medicine doktor
LINA WESTIN
Pol mag
HANNA BÄCK
Filosofie doktor