I reformen av staten på 80-talet var man trogen näringslivets konkreta vardagsbegrepp, som kostnader och kassaflöde. Men man glömde de institutioner och de strategiska pelare som gör det framgångsrika företaget: en styrelse med strategisk kapacitet och en utvecklingsstrategi, en tydlig värdekultur i företaget, styrelsens viktigaste uppgift att utse vd, processer för ansvarsutkrävande. En OECD-studie som gjordes på 1990-talet pekade på att Sverige i sin reform gått längst av alla länder i riktning mot vad man kallade en fragmentiserad stat.
Avsaknaden av strategisk förmåga i regeringskansliet - tydliggjord i utredning efter utredning - är en viktig förklaring till den fragmentiserade staten. Utan strategi så genererar ett nytt "behov" en ny myndighet, enklast så. Förvaltningspolitik - statens "företagsstrategi" - innebär institutioner och åtgärder för att underlätta regeringens grundlagsenliga uppgift att "styra riket". Men förvaltningspolitik ses inte som något väsentligt politikområde och ansvaret skyfflas från statsråd till statsråd.
Den enskilt viktigaste frågan när det gäller att återskapa strategisk ledningsförmåga i regeringskansliet är att återinföra den höga tjänstemannabefattning som försvann definitivt vid regeringsskiftet 1976 då statssekreteraren i praktiken blev en politisk post. Den politiska nivån fick en förstärkning - utmärkt. Men det blev ett ledningsvakuum i tjänstemannaorga-nisationen. Regeringskansliet saknar en sammanhållande kraft som svarar för den nödvändiga kontinuiteten, integriteten och kvaliteten i den organisation som skall stå till varje regerings förfogande. Jag känner inte till något annat OECD-land som inte har denna höga tjänstemannabefattning - just för att säkra kontinuitet och strategisk förmåga för regeringen.
Staten ar en rättsordning, den ska inte producera vinst, den ska förvalta medborgarnas förtroende och bland annat deras skattepengar. Vi förväntar oss att den ska uppfylla samhällsmål och ha medborgaren i fokus, inte myndigheten, organisationen eller facket. När myndighetsstrukturen inte speglar medborgarnas behov blir resultatet att människor slussas runt mellan olika myndigheter och samhällssektorer - "me-dicinskt färdigbehandlade" gamla hamnar i en vårdkarusell, arbetslösa hamnar i en rehabiliteringssväng. Människan blir till ett problem. I litteraturen finns begreppet "multipla behovsmänniskor"!
Klandra inte myndigheten, den söker bara hålla sin egen budget och uppfylla sina egna mål. Klandra statsmakten som inte har den strategiska förmågan och kraften att besluta om nya strukturer med medborgarens intresse i fokus.
Man måste förändra hela strukturer, samla huvudmannaskap, ändra centrala myndigheters ansvarsområden. Staten är till för att människan skall kunna leva ett gott liv, inte för att myndigheten ska kunna göra det.
Utvecklingen av förvaltningen från ren rättstillämpning till ett ökat utrymme för skönsmässiga bedömningar har skärpt kraven på en tjänsteman i staten. Han eller hon befinner sig i ett triangelkraftfält - lagen, medborgaren, regeringen. Att arbeta i staten är svårt och väsensskilt från att arbeta i ett företag. Just i staten är det därför särskilt viktigt med ett gemensamt värdesystem. Alla "affärer" visar att alla inte har klart för sig de särskilda krav som ställs. En etisk kod för tjänst i staten är nödvändig - i ännu högre grad än i det "goda företaget!".
Chefsbefattningar är naturligtvis strategiska funktioner också i staten. Självklart ska cheferna rekryteras med tydliga meritkrav för uppgiften. Eftersom det är offentliga tjänster ska de utlysas. Därefter ska de sökande bedömas i en formell process.
Man kan söka förebilder för detta var som helst i vår omgivning. Men i det öppna Sverige är märkligt nog en central beslutsprocess i staten helt oåtkomlig för insyn. Medborgaren som finansierar staten och som är verksamhetens mål har rätt att ha insyn och rätt att kräva att verksamhetens krav är utgångspunkten - inte en lista i Statsrådsberedningen med personer som vill ha ett jobb.
Detta slutna, renässansartade förläningssystem - med utrymme för totalt godtycke - anstår inte en rättsstat. Det är hög tid för en modernisering. För vad händer med medborgarens förtroende för en verksamhet som till synes kan ledas av vem som helst, bara man är politisk vän till regeringen? Och hur påverkas rekryteringen till staten generellt när de högsta tjänsterna är vikta för personer med oklara meriter?
Att modernisera är lätt gjort - man skulle kunna börja nu med att utlysa de just nu lediga tjänsterna, till exempel generalkonsulatet i New York och Historiska museet. Självklart måste regeringen veta vilka krav man ställer på de här cheferna. Då bör kraven också kunna formuleras och offentliggöras.
Frågan om ansvarsutkrävande har en central roll i ett konstitutionellt regelverk. Tydliga processer för ansvarsutkrävande och att ansvar verkligen utkrävs är centralt för medborgerligt förtroende. Svenska och utländska forskare har under många år pekat på svagheterna. Sverige saknar på högsta nivå en mekanism för att skapa respekt för rättsregler. Behovet av modernisering är stort.
Om staten inte levererar sin del av kontraktet, inte lyckas i sina centrala uppgifter, där vi inte har något alternativ eller där bara de riktigt rika har alternativ - då har den blivit en mjuk stat. Den mjuka staten lever farligt eftersom den riskerar att förlora människors förtroende.
Detta är den andra av två artiklar om den mjuka staten. Den första publicerades 21/6.