Kolumner

Staten är inte ett företag

Kolumnen – Inga-Britt Ahlenius.

Den senaste tidens avslöjanden om slöseri med skattemedel visar på en kulturförändring. Sverige behöver återupprätta den tidigare ämbetsmannarollen. Det ligger ett särskilt ansvar i att arbeta i staten.

Regeringen styr riket. Så står det i regeringsformen (RF), Sveriges grundlag. Styr gör regeringen framför allt genom de centrala myndigheterna som – med en viss självständighet, enligt RF – ”lyder under regeringen”.

Det är en tämligen unik förvaltningsmodell internationellt men har inspirerat några länder under de senaste decennierna till reformer i den riktningen. Det har många fördelar med en regering som svarar för den strategiska ledningen men med en förvaltning som svarar för verkställighet och enskilda beslut.

Tidigare och i sen tid styrde regeringen myndigheterna genom detaljerade beslut om till exempel hanteringen av myndighetens anslag: högst si och så mycket får användas till löner, för utrikes resor, för inrikes resor, för representation och så vidare.

Det är en ”enkel” form av styrning, ingen konst att sätta tak för anslagsposter och därmed få föreställningen att man verkligen ”styr” myndighetens verksamhet.

I mitten av 1980-talet beslutade statsmakterna om en ny form av styrning av myndigheterna: man skulle ersätta den gamla regelstyrningen med styrning genom resultat: verkschefen skulle få stor frihet att hantera myndighetens anslag inom tre huvudposter för hyra, löner, övriga utgifter. Det blev möjligt för verkschefen att planera mer långsiktigt genom att det gjordes möjligt att spara ett icke förbrukat anslag till nästa budgetår, och till och med att låna från nästa års anslag.

Denna frihet i resurshantering knöts till krav på återrapportering till regeringen om resultat och resursanvändning. För första gången någonsin skulle nu myndigheterna lämna årsredovisning till regeringen! I samband med reformen försvann tyvärr den statliga ämbetsmannen med sitt särskilda ansvar och krav på etik. Statstjänstemannen blev en vanlig anställd.

Detta är inte utan intresse i dagens diskussion om hur några verkschefer hanterar sina resurser.

Det här var inte bara en tekniskt omfattande reform som tog flera år att genomföra, det var också ett paradigmskifte i förvaltningen: fokus skulle nu flyttas från fixeringen vid myndighetens anslag – ”fler tjänster!” – till att studera myndighetens ”resultat”.

Inspirationen till den nya styrningen kom i hög grad från näringslivet. Det var en viktig reform, risken med den gamla modellen var att förvaltningen skulle byråkratiseras, bli introvert och irrelevant och se lösningen på alla problem i mer resurser.

Tanken var förstås också att resurshantering sker mest effektivt nära verksamheten.

Sverige var ingalunda ensamt i den här reformprocessen. Men näringslivet har sina begränsningar som inspirationskälla. Staten är inte ett företag utan en rättsordning. Företaget verkar under korrigerande marknadskrafter och med pengarna/vinsten som den slutliga mätaren på resultatet. I staten är det omvänt: pengarna är medlet för att åstadkomma ett resultat, ett resultat som är svårt att både definiera och mäta. Kort sagt, att styra och leda en statlig myndighet är mer komplicerat än att leda ett företag.

I näringslivet finns några strategiska funktioner för att säkra företagets resultat. En kompetent styrelse med uppdraget att utse vd och marknadens kontinuerliga värdering av resultatet.

Regeringen är förstås myndighetens verkliga ”styrelse”. De utvärderingar som gjorts av resultatstyrningsreformen pekar på regeringskansliets brister i den strategiska kapacitet som krävs för myndighetsstyrning – och det oavsett regering. Det är lätt att sätta tak på utgifterna för representation, mer komplicerat att fastställa mål och önskvärda resultat för myndigheten och utvärdera dessa. Men den absolut centrala frågan – liksom i näringslivet – för att få en väl fungerande myndighet är att utnämna en kapabel verkschef. Att regeringen använder sin utnämningsmakt väl och säkrar den meritokrati som grundlagen förutsätter.

Ty det är verkschefen, i några fall med ett delansvar hos en styrelse, som svarar för resurser och resultat – ingen annan, inte en revisor, intern eller extern. Inte heller regeringen, annat än indirekt genom sin utnämningsmakt.

Verkschefen bär ansvaret. I det ligger att säkerställa att hon/han har kontroll över myndigheten, en effektiv internkontroll.

Internkontrollen – allt enligt regelboken – startar med ansvaret för myndighetens kultur. Vilka är de särskilda värden som måste prägla den statliga verksamheten, som inte bara bedrivs under lagarna utan ytterst är ett uppdrag från medborgarna?

Det är verkschefens ansvar att slå fast och kommunicera dessa värden. Sedan följer ansvaret för de funktioner och processer i myndigheten som ska säkerställa att skattepengarna används effektivt och med omsorg.

Det räcker inte med att ha en ”policy”. Den måste följas också. I brist på känsla för vad som är lämpligt eller inte så kan man använda lathunden att alltid använda resurserna på ett sätt som man kan försvara inför granskande medier och andra.

I diskussionen nu reses frågan om att till exempel begränsa myndigheternas utgifter för representation. Det är att gå tillbaka till den ”enkla” regelstyrningen och löser inte de problem som man kan ana. Och myndigheter kan behöva representera både externt och internt.

Vad det handlar om är att återupprätta en ämbetsmannakultur och att kommunicera det särskilda ansvar som ligger i att arbeta i staten, och särskilt naturligtvis att leda en statlig verksamhet. Varför inte en ämbetsmannakod som kommuniceras vid utnämningar och vid vidareutbildningar? Man kan starta med verkscheferna.

Tage Erlander lär ha sagt att det inte finns något som så upprör människor som om överheten skor sig på deras bekostnad. Det är ett sundhetstecken att det fortfarande är så.