I regeringens valårsbudget ska bland annat polisen och skolan få ökade resurser. Men risken finns att pengarna går till ökad byråkrati i stället. Chefer och administratörer i offentlig sektor har ökat kraftigt de senaste åren samtidigt som de som utför kärnuppgifterna i vissa fall blivit färre, skriver statsvetaren Patrik Hall.
Regeringens valårsbudget är generös. Exempelvis ska polisen och skolan få utökade resurser. Men vet vi att pengarna används till förbättrade polisoperationer och högre kvalitet i skolan? Finns det inte risk att de går till ökad byråkrati i stället?
Personalutvecklingen är ett bra mått på vad som händer i offentlig sektor. SCB:s yrkesstatistik visar att lärare och poliser haft en dålig utveckling under 2000-talet; lärarna har till och med minskat. De yrkesgrupper som ökat mest är i stället byråkrater – främst chefer men också administratörsgrupper som ekonomer och personaltjänstemän. I figuren här intill beskrivs utvecklingen för några yrkesgrupper fram till 2013 (2014 infördes en ny yrkesklassificering som gör jämförelser över tid svårare). Vad vi ser här är alltså en kraftig ökning av chefer och vissa administratörsgrupper.
En aggregerad sammanställning av detta slag innehåller felkällor. Det kan till exempel hävdas att minskningen bland yrkesgrupper som lärare och vård- och omsorgspersonal har att göra med den omfattande privatisering som genomförts (men minskningen bland lärare kvarstår faktiskt även om man räknar in privat sektor). Å andra sidan slipper chefer och administratörer i den offentliga sektorn leda och administrera denna ”privatiserade” personal; snarare kan det väl anses rimligt att antalet chefer i det offentliga minskar när verksamheter privatiseras?
Med all sannolikhet finns det dessutom ett stort ”mörkertal” gällande chefer och högre administratörer i SCB:s statistik; ökningen av dessa kategorier är större än vad som syns i statistiken. Detta beror på att några av de professionella grupper som tagits som exempel här – poliser, lärare, sjuksköterskor – ofta internrekryteras till chefs- eller högre administratörsposter, åtminstone som del av tjänst, utan att detta syns i statistiken.
Samtidigt är det värt att notera att den ”enklare” administratörspersonalen (sekreterare, assistenter, kontorspersonal) minskar. Antingen har deras arbetsuppgifter försvunnit eller måste de utföras av andra, troligen handlar det om en kombination. Flera professionella grupper har larmat om att de i dag måste utföra betydligt mer administration än tidigare.
Sammantaget finns klara belägg för att gruppen ”managementbyråkrater” har ökat kraftigt (se min bok Managementbyråkrati, Liber, 2012). Managementbyråkrater är byråkrater som ägnar stor del av sin arbetstid åt ledning och styrning (”management”). Deras expansion sker ”under radarn” – de uppmärksammas nästan aldrig i debatten. Kan det vara så att en del av polisens problem är att det arbetar för många i managementbyråkratin? Att det finns för lite kunnig, operativ personal, att organisationen blivit för ”topptung”? På samma sätt larmade Trafikverkets personal i dagarna att det finns för lite operativ personal tillgänglig för underhållsarbete.
Även om lärare brinner för sina elever, vårdpersonal för sina patienter och poliser för sina brottsoffer, är det i slutänden ännu mer lockande att ägna sig åt strategier och att sitta i möten. Då slipper man det direkta ansvaret gentemot medborgarna i vardagen.
Managementbyråkratin är dyr. Medan administratörer tidigare hörde till de lägst betalda, är dagens managementbyråkrater välavlönade. Christopher Hood & Ruth Dixon (A Government that Worked Better and Cost Less? Oxford University Press, 2015) visar att den offentliga sektorns personal i Storbritannien minskat med en tredjedel sedan 1980-talet, ändå har denna personal blivit dyrare. Hood & Dixons förklaring är att det är en ny typ av personal som har anställts – dyrare byråkrater på chefs- och högre administratörspositioner.
Varför växer då managementbyråkratin? Det finns flera förklaringar:
- Sveriges offentliga sektor har bland den mest delegerade personalpolitiken i världen. Detta gäller särskilt statlig förvaltning. Det finns i princip ingen som kan kontrollera hur en generaldirektör väljer att anställa och organisera sin verksamhet. Chefer vill gärna ha andra chefer omkring sig. Deras problem är hur de ska styra och leda verksamheten, inte hur kärnuppgifter ska utföras.
- Sverige har inte bara en extremt delegerad personalpolitik, hela den offentliga sektorns organisation är kraftigt delegerad. Detta ökar behovet av styrning och samordning. Privatiseringar och avregleringar skapar mer, inte mindre, behov av byråkrati för att utföra kontroller, upphandla och skriva kontrakt.
- Managementbyråkratins expansion verkar drivas av sig själv. Nya reformer kräver mer byråkrati som i sin tur leder till nya reformer som kräver ännu mer byråkrati. Managementbyråkraterna tar till sig nya förändringsidéer – total kvalitetsledning, processtyrning och ”lean” är några av de mest framträdande – som för sitt genomförande kräver mer byråkrati. En massiv kader av konsulter står ständigt redo att sälja in denna byråkrati till den offentliga sektorn.
Trots det ”papperslösa samhället” ser vi i dag en våldsam tillväxt av dokumentationskrav. Alltfler personer ägnar alltmer tid åt att utforma dokument om vad andra ska göra och hur denna verksamhet ska kontrolleras, snarare än att utföra själva verksamheten. Förlorare blir kärnverksamheter som exempelvis utbildning, vård, omsorg och brottsbekämpning.
Kanske det är dags att börja tala om elefanten i rummet. Det är lockande, för de som kan, att avlägsna sig från kärnverksamheten. Även om lärare brinner för sina elever, vårdpersonal för sina patienter och poliser för sina brottsoffer, är det i slutänden ännu mer lockande att ägna sig åt strategier och att sitta i möten. Då slipper man det direkta ansvaret gentemot medborgarna i vardagen. Här talar lönerna för de olika befattningarna sitt tydliga språk. Det var länge sen chefslöner och högre administratörslöner sköt iväg från de professionella gruppernas löner. Men varför ska det vara så mycket mer välbetalt att styra och administrera i jämförelse med att ge barn kunskaper eller att vårda äldre och sjuka?
Inför valet 2014 lanserade Socialdemokraterna strategin ”låt proffsen vara proffs”. Man menade att hårt arbetande professionella grupper ska tyngas mindre av administration och kontrollkrav och i stället ägna mer av sin tid åt det de är bra på. Väl i regeringsställning har det inte hänt särskilt mycket.
Men såväl medborgarna som majoriteten av personalen förväntar sig att fokus läggs på kärnuppgifterna – utreda och lagföra brott, förmedla utbildning och vård av hög kvalitet! Staten måste ta ett fast grepp över den offentliga sektorns kärnuppgifter innan det är för sent.