Vi använder cookies för att förbättra funktionaliteten på våra sajter, för att kunna rikta relevant innehåll och annonser till dig och för att vi ska kunna säkerställa att tjänsterna fungerar som de ska.

Läs mer

En utskrift från Dagens Nyheter, 2020-02-25 11:27

Artikelns ursprungsadress: https://www.dn.se/debatt/asylsystemet-utmanas-av-oklara-regler-for-atervandande/

DN Debatt

DN Debatt. ”Asylsystemet utmanas av oklara regler för återvändande”

Vår rapport visar att frågan om återvändande för de som inte beviljats asyl inte kommit att betraktas som en del av kärnverksamheten inom Migrationsverket och Polisen, skriver artikelförfattarna.
Vår rapport visar att frågan om återvändande för de som inte beviljats asyl inte kommit att betraktas som en del av kärnverksamheten inom Migrationsverket och Polisen, skriver artikelförfattarna. Foto: Stina Stjernkvist/TT

DN DEBATT 4/2.

Joakim Palme och Henrik Malm Lindberg, Delmi: Från politiskt håll sägs återvändandefrågorna vara viktiga, men resurser och stöd ges inte.

Regelverket måste bli mycket tydligare. Asylsystemets legitimitet utmanas av att betydligt färre än hälften återvänder självmant efter ett avslagsbesked.

Migranters återvändande till sina ursprungsländer är ett av de hetaste ämnena i migrationsdebatten. Trots det saknas det i stort sett forskning på området. Det finns alltså stora kunskapsluckor att fylla om debatten ska kunna föras på en upplyst grund. I dag publicerar Delegationen för migrationsstudier (Delmi) en rapport om implementeringen av den del av återvändandepolitiken som gäller asylsökande som inte bedömts vara skyddsbehövande. Den ger nya insikter och ställer viktiga frågor till såväl politiker som andra beslutsfattare på området.

Det finns flera starka skäl att analysera återvändandet för asylsökande som fått avslag. Ett sådant är att politiken syftar till att upprätthålla grunderna för asyl­rätten, det vill säga att människor ska få sin asylansökan prövad under rättssäkra former. Asylsystemets legitimitet utmanas dock av att betydligt färre än hälften återvänder självmant efter ett avslags­besked. Uppenbarligen har tjänste­män och andra på fältet stora svårigheter att implementera återvändande­politiken. Det handlar dessutom om hur man skapar goda förutsättningar för de asyl­sökandes välfärd och välmående, också de som behöver återvända.

Utgångspunkten för myndigheternas arbete med återvändande är besluten om avslag på ansökan om uppehållstillstånd. De personer som saknar rätt att stanna i Sverige förväntas lämna landet. Den politiska målsättningen är att detta ska ske så snabbt och (kostnads-) effektivt som möjligt under humana och rättssäkra former.

Många av dem som har fått ett återvändandebesked är dock ovilliga att samarbeta fullt ut med myndigheterna. En del avviker under något skede av återvändandeprocessen. Detta bidrar till att allt fler asylsökande som fått avslag lever under irreguljära och inte sällan miserabla förhållanden i den svenska vardagen.

Både de som ska implementera besluten och de som söker sig till Sverige med förhoppningen att få stanna behöver veta vad som gäller.

Politikområdet bär således på en inneboende konflikt där de styrandes ambition att driva den politik man fattat beslut om ställs mot den vilja att stanna i Sverige som finns bland dem som fått avslag. Detta är väl känt och svårt att övervinna fullt ut. Det behöver dock inte stå i vägen för försök att åstadkomma förbättringar. Här kan en bättre implementering av de politiskt fattade besluten minska olika typer av negativa effekter.

Återvändande har prioriterats i olika omgångar. Politiker av olika partifärg har gett myndigheter förstärkta uppdrag och tillhandahållit större befogenheter. År 2016 gjorde den dåvarande inrikesministern Anders Ygeman bedömningen att cirka 80 000 asyl­sökande med avslagsbeslut skulle av- eller utvisas från Sverige under de närmaste åren. Arbetet med verkställigheter skulle prioriteras.

Vår rapport visar dock att frågan inte kommit att betraktas som en del av kärnverksamheten inom de båda verkställande myndigheterna, Migrationsverket och Polisen. Statusen för arbetet med återvändande står heller inte i proportion till frågans vikt i regleringsbrev och andra styrdokument. Statistiken över återvändande liksom vår undersökning visar dessutom att befintliga policyinstrument – regleringar, information och ekonomiska styrmedel – synes otillräckliga för att hantera frågan.

Ett viktigt resultat i undersökningen är att implementeringen försvåras av att två myndigheter, Migrationsverket och Polisen, delar på verkställighetsansvaret. På grund av olika system och principer för ärendehanteringen, samt sekretessbestämmelser, går viktig information förlorad vilket försvårar personalens arbete.

Statistiken över återvändandet är också svårtolkad och otillförlitlig på grund av olika rutiner vid insamling, skilda redovisningsmetoder och olika sätt att kategorisera. Beslutsfattare får därför svårt att följa upp och utvärdera effekten av reformer och satsningar på området. Studien pekar också på att myndigheterna arbetar aktivt med att förbättra och förnya arbetssätt och metoder, men alla implementeringsproblem kan inte lösas enkom inom myndigheterna.

Det framgår av rapporten att målet om att verkställa fattade beslut på återvändande­området ofta synes få stå tillbaka för andra, uppenbarligen mer angelägna, målsättningar.

Det leder oss till en annan viktig förklaring till den bristande implementeringen, nämligen att politiskt besluts­fattande i stor utsträckning handlar om att hantera målkonflikter. Det är inte unikt för detta område. Det är dock särskilt grannlaga att förena effektivitet med humanitet och rättssäkerhet. Dessutom ska hänsyn även tas till ambitioner på andra politikområden, som snabb etablering på arbetsmarknaden. Därutöver ändras emellanåt balansen mellan olika eftersträvansvärda mål. Det framgår av rapporten att målet om att verkställa fattade beslut på återvändande­området ofta synes få stå tillbaka för andra, uppenbarligen mer angelägna, målsättningar.

En central fråga rör möjligheten att anföra om verkställighetshinder som avser nya omständigheter som inte tidigare prövats i asylprocessen. Denna möjlighet är ett sätt att tillgodose behovet av rättssäkerhet i asylprocessen. Regularisering, att få en ny chans till prövning på andra grunder än skyddsbehov, såsom exempelvis Gymnasielagen 2018, är en möjlighet som uppstått bland annat som ett svar på att gruppen irreguljära migranter växer i omfattning och lever gömda.

Skälen till de regulariseringsbeslut som fattas brukar vara humanitet gentemot en åsidosatt grupp som lever under svåra villkor. Samtidigt ger de incitament att leva irreguljärt i landet i avvaktan på en ny regularisering, eller att det fattade asylbeslutet preskriberas. Spårbytesmöjligheten erbjuder en extra chans att få stanna och hör ihop med politikens mål om etablering på arbetsmarknaden. Signalen från samhällets sida om att man bör arbeta och då får en andra chans, skapar samtidigt en förväntan att få stanna.

Stöd från myndighetsledning och ansvariga politiker skulle därför behöva vara starkare för att främja en konsekvent tillämpning av lagen över tid, oavsett tillfälliga opinionsvindar.

Utöver detta finns en stor problematik som handlar om implementeringens förutsättningar på just det här politik­området. Eftersom återvändande­frågorna är politiskt känsliga uppstår med jämna mellanrum starka opinionsyttringar åt olika håll. Tjänstemän och personal på fältet måste gå en försiktig balansgång. Ibland porträtteras deras arbete som en inhuman aktivitet när man uppfattar att minderåriga deporteras mot sin vilja till osäkra länder. Andra gånger ses det som en ineffektiv verksamhet där ansvariga myndigheter och personal inte lyckas fullgöra sitt uppdrag. Stöd från myndighetsledning och ansvariga politiker skulle därför behöva vara starkare för att främja en konsekvent tillämpning av lagen över tid, oavsett tillfälliga opinionsvindar.

Att asylprocessen i dag innehåller flera olika spår och möjligheter skickar tvetydiga signaler genom systemet, till såväl implementerare som asylsökande vilka fått avslagsbesked. Det urholkar i sin tur systemets legitimitet. I ett flertal styrdokument och propositioner sägs återvändandefrågorna vara viktiga och prioriterade, men lagstiftningen pekar inte alltid åt det hållet och vare sig politiker eller myndighetsledningar tillhandahåller tillräckliga resurser eller stöd. Regelverket måste därför bli mycket tydligare. Både de som ska implementera besluten och de som söker sig till Sverige med förhoppningen att få stanna behöver veta vad som gäller.

För att förstå vad som inte fungerar i återvändandepolitiken behöver vi också få in fler röster och perspektiv än från personalen på fältet. Nästa steg för Delmi blir därför att ta del av återvändarnas erfarenheter genom intervjuer på plats i två av de viktigaste ursprungsländerna: Irak och Afghanistan. Det är en viktig pusselbit om man vill få till en hållbar återvändandepolitik.