Oavsett vad som efter Talibanernas över­tagande händer på ett politiskt plan så står det klart att Afghanistans befolkning fortsatt kommer att ha ett stort behov av humanitärt stöd och utvecklingssamarbete. Om västliga biståndsgivare ska få någon påverkan under talibanernas nya styre beror bland annat på vilka lärdomar de drar av allt det som gått fel i den västerländska interventionen de senaste 20 åren. En underlagsrapport jag skrivit på uppdrag av Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) (se ruta) visar att det finns många lärdomar också för det svenska biståndet.

En övergripande utmaning för det internationella biståndet har varit att interventionen i Afghanistan har dominerats av USA vars främsta mål var kriget mot terrorismen. Andra mål som freds­skapande, statsbyggande eller ­social och ekonomisk utveckling har ­varit sekundära och i huvudsak oförenliga med det primära målet.

Den stora volymen internationellt bistånd till landet, bristen på samstämmighet i givarländernas politiska agendor och aktiviteter i kombination med krigsinsatsen skapade olika perversiteter. Den internationella interventionen som helhet har stärkt Afghanistans roll som ”rentier state” – en stat som lever av externa inkomster snarare än inhemska – och befäst ett tillstånd där formella institutioner, ekonomi och vardag genomsyras av personliga nätverk baserade på släktskap eller etnicitet. Dessa olika nätverk reglerar tillgången till resurser på alla nivåer i det afghanska samhället.

Den internationella interventionen som helhet har stärkt Afghanistans roll som ”rentier state” – en stat som lever av externa inkomster snarare än inhemska – och befäst ett tillstånd där formella institutioner, ekonomi och vardag genomsyras av personliga nätverk baserade på släktskap eller etnicitet.

En brittisk regeringskommitté granskade nyligen utfallet av Storbritanniens engagemang i Afghanistan och frågade sig varför Storbritannien inte varit villiga att inta en mer oberoende position i förhållande till den amerikanska agendan. Samma kommentar kan fällas angående Sveriges förhållningssätt. Men Afghanistan har varit en extremt svår miljö för även en princip­styrd biståndsgivare som Sverige och en betydande utmaning för det internationella biståndssamfundet. Sverige har i det sammanhanget varit en liten aktör med finansieringsnivåer motsvarande ungefär 1,5 – 2 procent av det totala biståndet årligen.

Den svenska regeringens styrning av biståndet, bland annat genom biståndsmyndigheten Sida, sker genom så kallade strategier. Sedan den första strategin för Afghanistan år 2002, har fem strategier beslutats. Överlag har dessa varit mer ambitiösa och fantasirika än strategiska. Det är också anmärkningsvärt hur lite innehållet i de sex strategierna har förändrats över tid. Den senaste strategin från april 2021 skiljer sig till exempel inte mycket från de tidigare, trots att USA:s planer på militärt tillbakadragande då var väl kända. Detta väcker frågan vad man lärt sig under vägen.

När man har fokuserat på vägar, skolor eller primär hälsovård så har det gett positiva resultat. Försök att uppnå bredare demokrati- eller jämställdhetsvärden har lyckats sämre.

De övergripande resultaten från det internationella utvecklingsbiståndet till Afghanistan har varit magra. En tysk översiktsstudie bedömde nyligen resultaten från 148 utvärderingar av olika givarprojekt. De drog slutsatsen att det som fungerade bäst var ”mer anspråkslösa, lokala projekt med en omedelbar konkret nytta” inom exempelvis grundläggande hälsa och utbildning. Ansträngningar att bygga upp kapacitet eller ändra människors beteenden uppnådde lite.

Sveriges egen utredning om sitt engagemang i Afghanistan 2002–2014 (SOU 2017:16) drog liknande slutsatser, liksom Sidas egna utvärderingar. När man har fokuserat på vägar, skolor eller primär hälsovård så har det gett positiva resultat. Försök att uppnå bredare demokrati- eller jämställdhetsvärden har lyckats sämre.

Att bredare insatser ofta misslyckats beror delvis på en otillräcklig förståelse för hur landet fungerar. Många insatser har bortsett från den logik och de incitament som styr befintliga samhällspraktiker eller arbetssätt i landet.

I stora delar av biståndet har det funnits en inkonsekvens mellan å ena sidan utformning av och avsikt med insatsen och å den andra sidan motiven och förmågorna hos afghanska individer och hushåll – de som programmen i förlängningen förväntar sig ska förändra sitt beteende.

Antaganden som att det går att åstadkomma individuella beteendeförändringar hos kvinnor och män som därigenom frigörs från befintliga sociala och strukturella begränsningar är kontextlösa.

Antaganden som att det går att åstadkomma individuella beteendeförändringar hos kvinnor och män som därigenom frigörs från befintliga sociala och strukturella begränsningar är kontextlösa. Kapacitetsinsatser har antagit att det är tillräckligt att utrusta människor med kunskaper och kompetenser för att driva organisatorisk förändring men bortsett från vad som krävs för att faktiskt kunna använda nya färdigheter.

En av de viktigaste förbisedda faktorerna är att de flesta afghaner lever under vad som kan kallas beroende säkerhet som de får del av i hushållet eller lokalsamhället. Afghaner uppnår på så sätt viss frihet från osäkerhet i ett sammanhang av akuta faror och risker men till priset av begränsad val- och handlingsfrihet. Kortsiktig säkerhet byts mot långsiktig sårbarhet.

Det väcker samtidigt frågan hur ­biståndet kan stödja en rörelse från ­beroende säkerhet till mer av autonomi. Ett svar finns i mer bistånd ”nerifrån och upp”, som stödjer stegvis utveckling och ”tillräckliga” resultat som del i ett sammanhang snarare än påtvingade utifrån eller uppifrån och ned.

Sverige bör hitta ett sätt att upprätthålla stödet till Afghanistan för att tillhandahålla grundläggande ­kollektiva nyttigheter (som grund­läggande hälsa och utbildning).

Mer dolt i det svenska biståndsprogrammet har det funnits ett sådant arbetssätt. Där har Sida utvecklat långsiktiga och konsekventa relationer med organisationer som delar de principer och den förändringsagenda som är kärnan i Sidas engagemang. Detta har varit en styrka i det svenska Afghanistanprogrammet som få andra givare kunnat matcha. Ett exempel på detta finns i det långsiktiga samarbetet med svenska Afghanistankommittén inom utbildning och hälsa.

Sverige kommer att behöva förhålla sig till talibanerna, inte minst kring det gemensamma ansvaret för de många miljoner afghaner som nu inte kommer att kunna lämna landet. Det är lätt att demonisera talibanerna, men de har ibland visat förmåga att kompromissa för att uppnå vad de är ute efter. De kommer även att behöva förhandla sig fram för att nå auktoritet i landets olika delar.

Sverige bör hitta ett sätt att upprätthålla stödet till Afghanistan för att tillhandahålla grundläggande ­kollektiva nyttigheter (som grund­läggande hälsa och utbildning). Sverige bör också fortsätta stödja social förändring men måste förstå att förändringen endast kan uppnås steg för steg genom ett fokus på inbäddade processer snarare än snabba resultat. Det kommer att kräva en mycket större förståelse för hur Afghanistan fungerar men också tålamod och långsiktigt engagemang.