DN Debatt. ”Byråkraten slåss hela tiden för – och mot – sina ideal”

I oktober 2022 meddelade statsminister Ulf Kristersson (M) att regeringen vill införa ett så kallat utvidgat tjänstemannaansvar. Något förenklat innebär ett sådant att offentligt anställda i högre grad än i dag kan åtalas straffrättsligt om de begår tjänstefel, och vore delvis en återgång till situationen före 1976. Företrädare för regeringspartierna har motionerat i frågan, och ett skarpt förslag är sanno­likt att vänta.

Kritiker, bland annat en offentlig utredning från 2022, menar att en skärpt lagstiftning riskerar att skapa ”en tjänstemannakår som blir rädd för att göra fel snarare än angelägen om att göra rätt” (SOU 2022:2, sid 348). Förespråkare invänder att reformen behövs för att stärka rättssäkerheten och förtroendet för förvaltningen.

Det är en god ambition. SOM-institutet vid Göteborgs universitet, som regelbundet mäter svenskarnas förtroende för offentliga verksamheter, rapporterar att åsikter om hur det offentliga presterar blivit mer partipolitiskt färgade sedan 2010 (data från 2019). Inte minst växer skillnaden mellan Moderaternas och Socialdemokraternas väljare.

Att inställningen till förvaltningen är mer ideologiskt färgad än tidigare tolkas som att förvaltningen inte uppfattas som politiskt neutral. I samma anda har förespråkare presenterat ett utvidgat tjänstemannaansvar som ett svar på just ”myndighetsaktivism”. Regeringens uttalade ambition om en reform ger anledning att påminna om betydelsen av en opartisk, professionell statsförvaltning i en demokrati.

Snöröjning, säkerhet vid demonstrationer, och fördelning av förskoleplatser är exempel på saker som sköts av den svenska byråkratin.

Offentlig maktutövning förutsätter en byråkrati som verkställer politiska beslut. Sverige har drygt 340 myndigheter och 290 kommuner. Snöröjning, fördelning av förskoleplatser och säkerhet vid demonstrationer är exempel på saker som sköts av den svenska byråkratin. Den offentliga maktutövningen regleras i grundlagen, som slår fast att ”den offentliga makten utövas under lagarna” och ”den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet” (SFS 1974:152, 1 kap, 1–2 §).

Den moderna byråkratin uppstod när demokratin ersatte eller kompletterade äldre statsskick. Snarare än att vara lojal med makten, är den moderna byråkratin självständig, professionell och meritokratisk. Byråkraten framställs sällan särskilt positivt; synonymordboken föreslår glatt att tjänsteman ersätts med paragrafryttare, pärm­bärare eller pappersvändare. Den kanske mest spridda skildringen av byråkrati är Franz Kafkas roman ”Processen” (1925), där läsaren följer Josef K:s alltmer desperata försök att få reda på vad han anklagas för i en ­ogenomtränglig, ointresserad förvaltning. Ett icke-fiktivt, samtida exempel på byråkratens anseende är EU-skep­tiker som pekar ut ”byråkraterna i Bryssel” som roten till allt ont.

Ändå är en dåligt fungerande förvaltning ett skräckscenario för varje medborgare. Forskaren Bo Rothstein har konsekvent pekat på betydelsen av en opartisk statsförvaltning. Finns en sådan känner medborgare den tillit till staten som behövs för att betala skatt eller anmäla brott och invänta dom. Om människor slutar tro på att deras ansökan om serveringstillstånd eller anmälan om brott kommer behandlas korrekt, tar de sannolikt lagen i egna händer.

Om människor slutar tro på att deras ansökan om serveringstillstånd eller anmälan om brott kommer behandlas korrekt, tar de sannolikt lagen i egna händer.

Kafka och öknamntill trots, rymmer samtiden också exempel på ”byråkraten som hjälte” – en person med starkt rättspatos, integritet och handlingskraft. I demokratiska stater är byråkraters beslut att kringgå regel­verket komplexa. De måste ta flera olika hänsyn i sin myndighetsutövning, inte bara blint följa reglerna.

Samtidigt är regelefterlevnad individens skydd mot godtyckliga ingrepp från staten. Förvaltningen ska vara korrekt, men också effektiv och rättvis. Regler klarar inte alltid mötet med verkligheten.

Nyligen omskrevs fallet med en 10-årig flicka som på grund av teknikaliteter skulle utvisas till Nicaragua utan sina föräldrar. Migrationsverket följde reglerna, men med absurda konsekvenser. Organisationsteorin ”New public management”, som präglat förvaltningar i väst sedan 1980- och 1990-talen, kritiseras för ett överdrivet fokus på effektivitet och mätbara resultat. Arbetsförmedlingen ska få folk i jobb, även om resultat mäts i andra enheter, som ”antal möten per dag”.

En rättssäker myndighetsutövning kräver alltså att flera hänsyn viktas på ett tydligt, förutsägbart sätt. Det är inte alltid uppenbart hur en sådan viktning ska ske. Att förvaltningen ingår i ett institutionellt bygge bestående av flera beslutsnivåer bidrar till komplexiteten. Sedan Sverige blev medlem i EU stiftas lagar på både nationell och europeisk nivå, och tjänstemän i Sverige har en extra nivå att förhålla sig till i sin myndighetsutövning.

I den mån misstag eller fel i tillämpningen snarare på genuin osäkerhet om vad som gäller, hjälper hot om strängare straff föga.

Ett utökat tjänstemannaansvarbör värderas i ljuset av ovanstående. I de fall där lagen är otvetydig och tjänstefel begås avsiktligt, kan hot om strängare straff eventuellt minska förekomsten av direkt korruption eller andra medvetna regelbrott. I den mån misstag eller fel i tillämpningen snarare beror på genuin osäkerhet om vad som gäller, hjälper hot om strängare straff föga.

Är syftet att skicka en politisk signal om att tjänstemän bör sträva efter att göra korrekta bedömningar och minska förekomsten av avsiktliga tjänste­fel, kan reformen vara på sin plats. Är syftet att främja en kompetent, opartisk förvaltning präglad av rättspatos, integritet och handlingskraft, framstår ett utökat tjänstemannaansvar som ett trubbigt redskap.