Vi har förtydligat hur vi behandlar personuppgifter och cookies.

Läs mer

En utskrift från Dagens Nyheter, 2019-05-24 01:40

Artikelns ursprungsadress: https://www.dn.se/debatt/generaldirektorernas-sjalvstandighet-urholkas/

DN Debatt

DN Debatt. ”Generaldirektörernas självständighet urholkas”

Statsrådet Annika Strandhäll frågades ut i riksdagens konstitutionsutskott i torsdags. Hon fick då svara på hur det gick till när regeringen petade Försäkringskassans generaldirektör Ann-Marie Begler för ett år sedan. Foto: Fredrik Sandberg/TT

DN DEBATT 27/4. Rapporteringen om de konflikter generaldirektörerna Ann-Marie Begler och Mikael Sjöberg haft med sina statsråd har skett som om statsrådet vore chef för generaldirektören. Men generaldirektörer ska inte rätta sig efter ”samtal med departementet”. De ska tolka regleringsbrev under eget ansvar, skriver tidigare generaldirektören KG Scherman.

Rätta artikel

I medias rapportering om generaldirektörerna Ann-Marie Begler och Mikael Sjöberg har frågan om generaldirektören åtnjuter statsrådets förtroende stått i centrum.

Ann-Marie Begler lämnade posten som chef för Försäkringskassan i augusti 2017, enligt egen utsago avskedad, enligt Annika Strandhäll, ansvarigt statsråd i socialdepartementet, frivilligt.

Mikael Sjöberg lämnade däremot inte posten som chef för Arbetsförmedlingen, trots att Ylva Johansson, ansvarigt statsråd, var missnöjd samtidigt som företrädare för Centerpartiet och Liberalerna, regeringens samarbetspartier, krävde hans avgång.

Rapportering och uttalanden har skett som om statsrådet vore chef för generaldirektören. Tanken ligger nära till hands och liknar vad som gäller i det privata näringslivet, där statsrådet närmast skulle kunna liknas vid koncernchefen i ett företag med många dotterbolag. Den liknelsen grundar sig på ett missförstånd.

Vem vet, kanske smyger sig någon önskan om vad generaldirektören borde göra in i de regelbundet återkommande lönesam­talen.

En myndighet ska agera självständigt, tolka lagar, regleringsbrev och andra regeringsbeslut på eget ansvar. Ytterst är det myndighetens chef, generaldirektören, som svarar för att detta sker på ett korrekt sätt. Vederbörande tillsätts av och ansvarar inför regeringen, inte inför enskilda statsråd. Och regeringen ska ge uttryck för sin vilja i beslut, inte i enskilda, mer eller mindre hemliga samtal.

Låt oss mot den bakgrunden se på de båda fallen.

Ann-Marie Begler lämnade sin post som generaldirektör för Försäkringskassan efter att socialdepartementet ansett att hon varit för ensidigt fokuserad på den del av regeringens regleringsbrev, som handlade om att minska sjuktalen – det så kallade niodagarsmålet – och lagt för lite krut på stöd till individer. Det påstås, senast av Annika Strandhäll i en utfrågning i KU den 25 april att regeringen under en lång tid varit missnöjd med hur Ann-Marie Begler styrde Försäkringskassan och att det också tagits upp med henne upprepade gånger. Strandhäll framförde vid samma tillfälle att Ann-Marie Begler frivilligt gick med på att flyttas från Försäkringskassan till regeringskansliet på grund av att regeringen saknade förtroende för henne.

Men generaldirektörer ska inte, de får inte ens, rätta sig efter ”samtal med departementet”. De ska tolka regleringsbrev under eget ansvar.

Om statsrådet/regeringen anser att myndighetschefen har agerat felaktigt står ett alternativ till buds. Det är en förflyttningsskyldighet för generaldirektörer som infördes i lagen om offentlig anställning efter ett riksdagsbeslut 1987. Men en sådan skyldighet uppstår enbart om regeringen kan visa och i ett beslut åberopar sakliga skäl för kravet, nämligen att det behövs för myndighetens bästa.

Detta är ett krav som finns för att markera var gränserna går, ett krav som är avsett att skydda myndigheten och dess chef från obehörig påtryckning från politikerna i kanslihuset. Men, det är också ett krav på regeringen att agera när det är motiverat. Regeringen får rimligen inte gömma undan ett långtgående och välgrundat missnöje med hur myndigheten sköts bakom tal om ”förtroende”, ett högst subjektivt begrepp.

Nu har inte detta alternativ använts. I stället har man, enligt statsrådet, ”varit överens om att Begler borde avgå för att hon inte åtnjöt Strandhälls/regeringens förtroende”.

Regeringen, Annika Strandhäll, statssekreteraren eller vilken nivå det nu kan vara, har här konstruerat ett alternativ till förflyttningsskyldigheten. Ett muntligt, eventuellt många gånger framfört besked om bristande förtroende. Detta förfarande urholkar den gränsdragning mellan regering och myndigheter som gällande regler grundar sig på.

Samtidigt som förflyttningsskyldigheten infördes skapades möjlighet för regeringen att erbjuda generaldirektörer särskilt inrättade individuella tjänster i regeringskansliet – den så kallade ”elefantkyrkogården”. Något tidigare hade man infört individuell lönesättning där statsråden i praktiken sätter lönen för generaldirektörer.

Före dessa förändringar kunde regeringen inte bli av med en generaldirektör med mindre än att vederbörande hade begått ett brott. Nu kan man dels hota med förflyttning på visserligen sakliga, men ändå långt svagare skäl än förut, dels erbjuda tjänst i regeringskansliet med bra lön. Därför har myndighetschefer hamnat i en svag position om man överväger att gå emot regeringen.

Tron att förtroende från statsrådet skulle vara en förutsättning för jobbet ligger med dagens regler nära till hands. Många statsråd och myndighetschefer lider nog av den missuppfattningen. Men inte alla.

Statsrådet Ylva Johansson var besviken på generaldirektören Mikael Sjöbergs plan på neddragningar. Centerpartiet och Liberalerna krävde hans avgång. Men avgångskravet var orimligt.

Mikael Sjöberg klargjorde så snart budgeten var antagen att den kommer att leda till långtgående konsekvenser och stora neddragningar. Ville partierna bakom regeringsuppgörelsen ha ändrat någonting i uppdraget till Arbetsförmedlingen hade man haft tid på sig.

Mikael Sjöbergs stod fast vid sina planer. Det betyder att han agerar som en myndighetschef ska göra: genom att följa budgetkrav och lagar.

Fortsättningen belyser att Ylva Johansson och Mikael Sjöberg båda vet var gränserna går.

Ylva Johansson uttalade sin besvikelse, men också att hon har fortsatt förtroende för Mikael Sjöberg. I en intervju i Dagens Arena den 17 april utvecklar hon detta. Hon visar att hon förstår situationen och respekterar Sjöbergs beslut. Det framgår också att hon vet att vill hon ha en ändring till stånd så får hon åstadkomma detta genom ett regeringsbeslut.

I Ekots lördagsintervju den 13 april uttalar sig Mikael Sjöberg. Han förstår och respekterar statsrådets besvikelse, talar om att hans beslut var det han hade möjlighet till i det rådande läget och om nya beslut kommer så får han rätta sig efter dem.

Men vad hade hänt om i stället statsrådet i detta politiskt känsliga ärende hade kallat upp generaldirektören med hot om missnöje, om tillbakadraget förtroende, om förflyttning till elefantkyrkogården?

Det är inte meningsfullt att spekulera. Men den formellt korrekta reaktionen är att generaldirektören svarar något som det följande: ”Jaha, jag är övertygad om att jag tolkar gällande beslut och övriga förhållanden rätt. Så kan du (statsrådet alltså) inte ordna beslut och förhållanden så att du är nöjd så får du försöka övertala regeringen om att tvångsförflytta mig. Klarar du inte det så är det väl bäst att du avgår själv. Jag gör det inte.”

Man får vara väldigt säker på sin sak för att i en sådan här situation förmå att ge ett svar som detta, i stället för att acceptera det ena eller andra erbjudandet om ”en uppgörelse i godo”.

Mot den här beskrivna bakgrunden framstår dagens regler som olämpliga. De är svårt att se att de är förenliga med den arbetsfördelning mellan regering och myndigheter som det i övrigt anges att vi ska ha. Alltför mycket lämnas till enskilda, ”förtroliga” samtal mellan statsråd och myndighetschef. Vem vet, kanske smyger sig någon önskan om vad generaldirektören borde göra in i de regelbundet återkommande lönesamtalen.

Om reglerna för myndighetschefer från åttiotalet ska vara kvar så behöver reglerna i övrigt ändras och ett långt större formellt ansvar läggas på statsrådet. Eller varför inte ge styrelserna och deras ordförande, som i dag har ställts helt vid sidan i frågan om generaldirektörernas anställning och lön och andra villkor, en roll att spela.