Ett visst mått av granskning av offentliga verksamheter är en nödvändighet. Varje förslösad skattekrona är en stöld från folket, som en socialminister en gång uttryckte det. Men frågan är om inte också Gustav Möller skulle ha tvekat inför såväl mängden som utformningen av dagens granskande.

Mer granskning har nämligen kommit att användas som en universalmedicin mot allsköns krämpor i offentliga verksamheter. Det har blivit lätt att dra en lans för granskning, och svårt – ibland nästan omöjligt – att värja sig mot sådana initiativ. Vi lever i ett granskningssamhälle.

Vardagen för många som arbetar inom offentlig sektor handlar i dag om att bli granskad, att förbereda sig för nästa granskning eller om att granska andra. Granskningar har många beteckningar: kontroll, revision, kvalitetssäkring, uppföljning, inspektion, certifiering, tillsyn, utvärdering, rankningar och öppna jämförelser.

Ofta är det ytligt sett triviala förslag om att öka kunskapen inom ett område som leder till granskning, och sedan till ytterligare granskning – och nästan alltid utan att någon befintlig granskning tas bort.

Motiven för att granska varierar. Även om det förekommer att granskningar initieras för att skjuta frågor på framtiden, eller helt avföra dem från dagordningen, handlar de oftast om att undersöka om en verksamhet är ändamålsenligt organiserad, att beslut verkligen implementeras, att lagar och regler följs, att mål och resultatkrav infrias, att professionella värden upprätthålls och att det inte slösas med medel.

Men leder verkligen all denna kontroll och granskning till att verksamheter förändras till det bättre? Eller kan det tvärtom vara så att det myckna granskandet i sig har kommit att stå i vägen för förnyelse och effektivitet? Har vi införlivat granskningen i vårt sätt att vara till den grad att den instinktiva reaktionen inför nya initiativ inte är att fråga ifall de är bra för verksamheten, utan ifall de skulle klara en granskning?

Vi har tillsammans med en forskargrupp följt hur granskandet inom sex politikområden har förändrats från slutet av 1980-talet och fram till i dag. Vi har studerat skolan, äldreomsorgen, arbetsförmedlingen, polisen, järnvägen och asylprövningen. Utöver det har vi studerat regeringars förvaltningspolitiska ambitioner när det gäller granskandet. Resultaten redovisas i vår bok ”Granskningssamhället. Offentliga verksamheter under lupp” (Studentlitteratur 2019).

Vi pekar på en del generella drag i utvecklingen.

• För det första har den övervägande delen av granskningen drivits av en strävan efter att göra det möjligt att utkräva ansvar. Frågorna har handlat om ifall det preciseras tydliga mål, om det finns planer och dokument, om resultatkrav nås och om regler följs. Det har inte setts som lika viktigt att utforma granskningar som gör det möjligt att lära av erfarenheter, för att på så sätt kunna (om)organisera verksamheter till det bättre.

• För det andra har en stor del av den offentliga granskningen kommit att styras av snäva managementidéer. Ekonomistyrning har hamnat i högsätet. Tekniker för finansiell revision, där det finns en stark förtröstan på experter och internationella standarder, har fungerat som förebild inom många områden. Omfattande system för intern styrning och kontroll har införts. Kamerala experter – om än i moderna skepnader som controllers och revisorer – har blivit allt mer talrika och ansedda i de offentliga korridorerna.

• För det tredje har granskningarna ofta kommit att utformas på sätt som sällan har varit särskilt relevanta för att bedöma politiska programs ändamålsenlighet. Granskningarna har blivit påtagligt snäva, med fokus på enskilda myndigheters och enheters, och även individers, ageranden. Enbart undantagsvis har de handlat om de vidare effekterna av myndigheternas insatser, och hur olika myndigheter tillsammans, och i samverkan med olika typer av privata organisationer, bidrar till att hantera samhällsproblem.

Vi har således utvecklat system för en relativt snäv uppföljning av enskilda organisationer, men försummat att granska effektiviteten i de större offentliga åtagandena och systemen. Med tanke på att alla politikområden vi har studerat (skola, polis, arbetsförmedling, infrastruktur etcetera) har genomgått stora förändringar, är denna utveckling av granskningen bekymmersam.

Det som trängdes undan (och ibland glömdes bort) i vurmen för företags­inspirerade idéer var insikten att offentlig verksamhet är någonting annat än privat, att målbilden är mer komplex och att pengar inte är ett mål i sig utan ett medel för att uppnå andra mål.

Det granskningslandskap som vi har studerat är fragmenterat, och det har skapats utan någon tydlig föreställning om helheten. Det har varit lättare att addera nya former för granskning än att ta bort några av de existerande. Vi har fått lager på lager av granskning.

Intressant är också att granskning ofta sker av andra än offentliga organ, till exempel är internationella organisationer och olika NGO:s viktiga granskare. När oegentligheter upptäcks är det ofta genom mediers granskningar. Och medier är beroende av att tjänstemän – när de anser att felaktigheter har begåtts och de inte får gehör för sin kritik i den egna myndigheten – utnyttjar sin meddelarfrihet.

Vi drar fyra huvudsakliga slutsatser av vår forskning:

1 Vi granskar för mycket. Det gäller framförallt det snäva och återkommande granskandet, som sker mot regler och indikatorer och som syftar till att finna fel och utkräva målrelaterat ansvar. Självfallet behövs sådana granskningar, men de tränger lätt ut annat. Risken med sådan snäv granskning är att uppmärksamheten riktas mot fel saker, att det blir för mycket taktiskt manövrerande, att tilliten urholkas och att den är mycket resurskrävande.

2 Vi borde också granska mera. Vi har för lite av bred och systeminriktad granskning som sker mot politiska övergripande mål och ambitioner och som har ett främjande syfte. Vi har under senare decennier gjort stora förändringar inom flera politikområden utan att tillförsäkra oss om att det sker en bred utvärdering av reformernas effekter i samhället (ibland har heller inte reformerna varit särskilt väl genomtänkta i förväg).

3 Vi måste vara mer uppmärksamma på mekanismer som leder till ökad granskning. Förespråkarna för den ökande kontrollen är ofta välmenande. Ofta är det ytligt sett triviala förslag om att öka kunskapen inom ett område som leder till granskning, och sedan till ytterligare granskning – och nästan alltid utan att någon befintlig granskning tas bort. Vägen till granskningssamhället är mestadels stensatt med goda ambitioner.

4 Granskning bör inte ersätta styrning. När brister i hur verksam­heter är organiserade framstår som uppenbara, är det vanligt att föreslå mer granskning i stället för att överväga en förändring av styrningen, till exempel genom att organisera om verksamheten. Risken med detta är att de grundläggande problemen – exempelvis den illa fungerande övergripande organiseringen av skolan – kvarstår, samtidigt som vi får mer granskning. Granskning har visserligen en styrande effekt – organisationer prioriterar av naturliga skäl de verksamheter som granskas – men att använda granskning som styrning leder till att båda verksamheterna blir av sämre kvalitet.

Mot bakgrund av de stora omvandlingar som har skett i samhällsstyrningen under senare decennier, är bristen på breda och systemorienterade granskningar anmärkningsvärd. Kunskapen brister i kunskapssamhället.