Att jaga byråkrati är sedan länge lovligt, och i många fall mycket motiverat. Men en hel del av det som ryms under det vida paraplyet ”administration” är i själva verket undervärderat och underdimensionerat.

I det svenska internationella biståndet har man hållit hårt i förvaltningsutgifterna. Det kan låta bra, men det finns också risker förknippade med att spara in på administration och kringkostnader.

I en rapport för Expertgruppen för biståndsanalys som publiceras i dag fredag pekar jag på flera möjliga negativa effekter:

• Att insatser grundas på alltför svaga kunskaper.

• Att man dras mot insatser med låga administrativa kostnader, när andra vore bättre.

• Att offentliga medel hamnar i fel fickor.

• Att valet av utförare snedvrids.

För att få ner de egna administrationsutgifterna stimuleras Sida att lägga ut uppdrag på aktörer vars förvaltningskostnader inte tas med i kalkylen.

En modetrend i olika delar av den offentliga sektorn är att kräva ”mer tid för kärnverksamheten”, utifrån tanken att allt som ligger i periferin är mindre nyttigt. Men mycket av ”det andra” kan i hög grad bidra till värdet av den verksamhet som bedrivs.

Sverige har höga ambitioner i biståndet. Vid sidan av det svenska, ”bilaterala” biståndet bidrar vi också till det ”multilaterala” arbete som bedrivs genom FN-organen. Därtill utförs många värdefulla insatser av fristående organisationer.

Det handlar om stora pengar, för närvarande omkring 45 miljarder. Används de effektivt? Det är en viktig fråga. Det är inte givet att utfallet blir bättre med minsta möjliga administration.

Alla givare vill se konkreta resultat av sina insatser, men att utvärdera biståndet är av flera skäl inte så lätt. Stora delar av arbetet bedrivs under svåra betingelser. På många håll i världen är freden bräcklig. Målen är breda: att bekämpa fattigdomen i världen, främja en god hälsa, värna miljön, stärka demokratin. Aktörerna är många, och därmed blir det inte så lätt att bedöma effekterna av enskilda insatser.

I brist på tydliga framgångskriterier för biståndet dras många länder mot lätt tillgängliga siffror, såsom anslag eller verkställda utbetalningar. Vad pengarna åstadkommer är svårare att påvisa, trots många försök till kvalitativa analyser.

Den svenska regeringen och Sida har längre intresserat sig för något som kallas ”biståndskronan” och ”den inre effektiviteten”. Biståndskronan, det är den volym bistånd som förmedlas för varje krona som går till förvaltningsutgifter. Är siffran hög anses det vittna om en god inre effektivitet. Inte riktigt detsamma som produktivitet, men nästan.

Den inre effektiviteten redovisas i Sverige enbart för det bilaterala biståndet, inte för det som bedrivs av internationella organ eller frivilligorganisationer. Bådadera har i regel högre administrativa omkostnader än Sida, men sammanställda uppgifter saknas.

Ett stort problem i biståndet är att varje givare har sina egna ambitioner och villkor. Det skapar mycket arbete för mottagarna. I den så kallade Paris­agendan 2005 lovade givarna att försöka samordna sina regler och önskemål.

Det går trögt. De nationella principerna i givarländerna har djupa rötter. Mottagarländerna å sin sida har mesta­dels svaga förvaltningssystem, som ansträngs hårt av alla motstridiga krav.

I Sverige försöker vi hålla nere förvaltningskostnaderna på olika sätt. En gammal spärrbom ligger i anslagssystemet. Som många andra myndigheter får Sida sina resurser i två påsar: ett sakanslag och ett förvaltningsanslag. Utgiftsslagen ska hållas isär, om inte regeringen medger särskilda undantag.

Sådana ges dock regelbundet. I arbetet med många insatser visar det sig att förvaltningsanslaget inte räcker till. Det gäller för övrigt inte bara Sida. När Riksrevisionen granskade 100 myndigheter med båda sorternas anslag fann man att över hälften av dem hade tillstånd att blanda resurserna, inom vissa ramar.

Biståndskronan räknas ut för hela det bilaterala biståndet, men också för enskilda länder, teman och insatser. Inga sådana kalkyler redovisas där­emot för det multilaterala biståndet, som bereds inom regeringskansliet men sedan betalas ut av Sida.

Vad är då poängen med att hålla isär de båda påsarna? Det kan finnas olika motiv på skilda områden, men just i biståndet är de svagare än på andra håll.

Den underliggande tanken är förstås att förvaltning generellt sett är en minuspost i protokollet, som bör hållas så låg som möjligt. Den föreställningen bygger dock på tvivelaktiga grunder. Administrativa rutiner kan vara fel­dimensionerade eller illa konstruerade, men förnuftigt utformade är de helt avgörande för insatsernas rättsenlighet, utfall och kvalitet.

Biståndskronan räknas ut för hela det bilaterala biståndet, men också för enskilda länder, teman och insatser. Inga sådana kalkyler redovisas där­emot för det multilaterala biståndet, som bereds inom regeringskansliet men sedan betalas ut av Sida.

En del variationer i biståndskronan är närmast självklara och accepterade. Arbetsvillkoren i olika länder varierar, till exempel på grund av säkerhets­läget. Fältinsatser drar större kostnader är sådant som kan hanteras centralt. Längre och större kontrakt ger lägre hanteringskostnader.

Trycket på Sida att hålla administrationen i schack är likväl betydande. I brevväxlingen mellan regeringen och myndigheten är budskapen ständigt desamma. Uppifrån efterlyser man mer av inre effektivitet. Nerifrån påminner Sida om komplexiteten i det uppdrag man har fått att hantera.

En modetrend i olika delar av den offentliga sektorn är att kräva ”mer tid för kärnverksamheten”, utifrån tanken att allt som ligger i periferin är mindre nyttigt. Tidstjuvar, lyder ett populärt uttryck. Men det omdömet är alltför svepande. Mycket av ”det andra” kan i hög grad bidra till värdet av den verksamhet som bedrivs. Sofistikerat arbete bygger på en långtgående funktionsfördelning, som förutsätter ett samspel mellan olika typer av expertis.

Just expertisen betyder mycket för ett framgångsrikt bistånd. Sverige har under det senaste halvseklet haft stora engagemang i flera olika hörn av världen: Tanzania, Mocambique, Vietnam, Afghanistan och Mali, för att nämna några exempel. Det var mycket vi inte visste om de länderna när vi satte i gång, och det är mycket vi fortfarande inte förstår. Här finns stora analytiska underskott.

Att spara på kringfunktioner och kunskapsuppbyggnad leder lätt till felsteg. Mycket talar för att förvaltningsandelen i biståndet inte är för stor, utan tvärtom för liten.

Administrativa utgifter ska förstås inte ges fritt spelrum, långt därifrån. Sparsamhet, måttfullhet och god hushållning är dygder i all förvaltning, enskild som offentlig, och alla rutiner bör med jämna (eller ännu hellre ojämna) mellanrum värderas mot sin nytta.

Men investeringar i kunskap brukar löna sig i det långa loppet. Den förkättrade byråkratin ger många viktiga bidrag till det internationella biståndet.