Starkare lärare. När kommunerna fick ansvaret för skolan gick det snett. Även staten bär ansvar för detta. Viktigast är nu att framtidens skola ger lärarna bästa tänkbara förutsättningar att bedriva undervisningen, oberoende av huvudmannaskap, skriver regeringens särskilde utredare Leif Lewin.
Kommunaliseringen av skolan för drygt tjugo år sedan skulle förbättra kvaliteten och effektiviteten i skolans verksamhet. I stället har studieresultaten sjunkit och likvärdigheten försämrats. Är det kommunaliseringens fel? Det har jag haft regeringens uppdrag att utreda och i dag överlämnar jag mitt betänkande ”Staten får inte abdikera” till utbildningsminister Jan Björklund.
Lärarna möttes med misstro. Det är en första förklaring till reformens misslyckande. Den drevs igenom med minsta tänkbara majoritet i riksdagen av en socialdemokratisk regering under protester från den borgerliga oppositionen och lärarfacken. Protesterna gällde inte bara förändringen av huvudmannaskapet. Ämneslärarna hade under en följd av år varit kritiska till en skolpolitik, som enligt deras mening försummade ämneskunskaperna. En stor grupp av lärare kände också sin professionella autonomi hotad genom att deras förtroendearbetstid nu ersattes av hårdare reglerad arbetstid. Att genomföra en reform under motstånd från dem som ska verkställa den bäddar för ett implementeringsmisslyckande.
En andra förklaring är att decentraliseringen kom att bli mycket mer långtgående än vad som avsågs. Skolminister Göran Persson, som fick sitt elddop som statsråd genom denna reform, räknade upp ett antal styrmedel som staten även i framtiden skulle behålla för att säkerställa likvärdigheten i skolan: tillsyn, meritvärdering vid tillsättning av lärartjänster, målformulering i läroplanerna, uppföljning och utvärdering, lärarutbildning, nationellt motiverad fortbildning samt det specialdestinerade statsbidraget till skolan. Men när en borgerlig regering kort därefter tillträdde, togs dessa regleringar bort eller förändrades i grunden. I nyliberal anda och i skuggan av den svåra ekonomiska krisen avskrevs varje regel som kunde vara ett hinder för den ekonomiska saneringen.
Kommunerna fick heller inte det stöd av Skolverket som de hade behövt. Verket argumenterade principiellt: decentralisering betydde att de nya huvudmännen nu hade ansvar, staten skulle ”stanna vid kommungränsen” och inte längre komma med pekpinnar. Kommunerna var emellertid otillräckligt förberedda på sitt nya ansvar. Under åren som gått har det visat sig att kommunerna inte gett lärarna och rektorerna stöd i tillräcklig utsträckning för det kollegiala utvecklingsarbetet. I många fall har kommunerna inte heller fördelat resurser till skolan efter de behov som lärarna och rektor identifierat.
Även lärarna var oförberedda och fick inte adekvat fortbildning för sitt ansvarsfulla uppdrag att medverka i målformuleringen i den nya läroplanen, som var anpassad till den decentraliserade skolan. En konsekvens blev att eleverna fick alltför lite lärarledd undervisning.
Lärarnas status har försämrats. Kommunerna bär i egenskap av arbetsgivare ansvaret för lärarnas usla löneutveckling (efter ett initialt lyft). Lärarlönerna har utvecklats sämre än för andra jämförbara grupper, sämre än för andra kommunanställda och sämre än för lärarna i andra länder. Lärarna är skolans viktigaste resurs men kommunerna har i handling knappast visat att de delar denna uppfattning.
I mitten av 1990-talet kunde det alltså se ut som om skolan hade lämnats vind för våg. Någon måste ta ansvar. Staten kom tillbaka, men i annan skepnad än förr. Skolverket utarbetade mer stödmaterial till läroplanen och regeringen gav större resurser för fortbildning och skolutveckling. Tillsynen har förstärkts efter hand. Genom den nya läroplanen Lgr 11 har kunskapsmål och resultatkrav förtydligats.
Det säger sig självt att effekterna av dessa åtgärder ännu inte kan avläsas. Den nya skollagen och den nya läroplanen har bara varit i kraft ett par år och kan alltså inte ha påverkat de elever som besvarat Pisa-undersökningens frågor. Att säga att skolans kris är ”Björklunds fel” är, som var och en förstår, därför ingenting annat än populism. Som förhoppningsvis framgått av denna artikel är ansvaret för skolan delat mellan båda politiska blocken och mellan både stat och kommun.
Decentraliserar man uppgifter måste man också se efter hur uppgifterna utförs. Problemet är att kontrollen kan bli alltför långtgående. Politikerna synes underskatta hur resurskrävande resultatstyrningen i praktiken blir. Decentraliseringen, som var tänkt att främja lärarnas professionella autonomi, tenderar tvärtom att binda lärarna vid mekaniskt dokumenterande framför datorn. Styrningen kan också på ett olyckligt sätt fokusera på det som är mätbart, vilket inte nödvändigtvist är samma sak som det som är bäst från pedagogisk synpunkt. Som andra välfärdsområden riskerar skolan att bli en del av granskningssamhället, som med sina preferenser för det enkelt mätbara kan ”kolonisera” skolan med nya drivkrafter och en ny mentalitet.
Regeringen är medveten om problemen med omfattande administration och har på senare tid vidtagit åtgärder för att lätta lärarnas börda. Men risken med granskningssamhället är ett generellt problem för varje välfärdsstat, som tillämpar mål- och resultatstyrningen, och den nödvändiga kontrollen måste utföras med omdöme och respekt för den granskade verksamhetens särart.
Är slutsatsen att skolan åter bör bli statlig? I direktivet till min utredning står det uttryckligen att jag inte ska lämna förslag till ändrat huvudmannaskap. Min uppgift har varit att analysera orsakssamband. Med bättre stöd till kommunerna och mera förberedelser kunde utfallet ha blivit annorlunda och – brukar jag påpeka – i det ofta åberopade mönsterlandet Finland är skolan också kommunal.
Viktigast är i stället att, oberoende av huvudmannaskap, lärarna ges bästa tänkbara förutsättningar att bedriva undervisning. Statens uppgift är att varligt understödja lärarnas professionella utveckling genom kvalificerad lärarutbildning, fortbildning, ämnesfördjupning och tydliga kunskapsmål. Skolans huvudman har på det lokala planet en viktig uppgift att understödja lärare och rektorer i arbetet med att utveckla och anpassa undervisningen för varje enskild elev – oavsett om huvudmannen är statlig, kommunal eller enskild.
