DN Debatt. ”Låt den offentliga sektorn återinföra administratörer”

I den offentliga sektorn ryms det mängder av människor som motiveras av en inre drivkraft att skapa en bättre värld. Människor som älskar sitt arbete och som drivs av en önskan att känna att de gör något som är värdefullt på ett existentiellt plan. Dessa drivkrafter finns även på många håll i privat sektor, men studier visar att dessa inre drivkrafter är särskilt framträdande i offentlig sektor. På så vis har offentlig sektor en själ som kan vara lite svår att förstå sig på, för den som med teknokratiska lösningar i verktygsväskan vill försöka ändra på den. Små felriktade, om än välvilliga, förändringar kan få långtgående negativa effekter för såväl medarbetare som brukare. Därför krävs försiktighet.

När civilminister Ardalan Shekarabi förklarar att något är fel i styrningen, eftersom många offentligt anställda verkar har förlorat sin arbetsglädje, är han något viktigt på spåren. Han är också tydlig med att problemet inte kan lösas med ett enkelt penseldrag, utan att det handlar om att finna en balans mellan individens önskan om utrymme och byråkratins krav. På så vis rör han sig bortom den förenklade debatten om New Public Management (NPM) och öppnar upp för en diskussion som rymmer betydligt större komplexiteter. En diskussion om den svenska förvaltningskulturen – om vad som präglar den, men också vad som utmanar den.

På så vis har offentlig sektor en själ som kan vara lite svår att förstå sig på, för den som med teknokratiska lösningar i verktygsväskan vill försöka ändra på den. Små felriktade, om än välvilliga, förändringar kan få långtgående negativa effekter för såväl medarbetare som brukare.

Jag kommer nämna fyra centrala utmaningar för den svenska förvaltningskulturen i dag och skissa på några vägar framåt.

Effektivitet. Den första utmaningen är att utveckla belöningssystem som verkligen motiverar medarbetare. Under senare år har man fokuserat allt mer på kontroll genom prestationsmätning, inte sällan kopplat till olika belöningssystem. I forskningen kallas detta ”extrinsic rewards” eller externa belöningar. Många medarbetare i offentlig sektor är emellertid, som sagt, snarare motiverade av ”intrinsic rewards”, eller inre drivkrafter.

Forskning (till exempel Georgellis, Iossa och Tabvuma, 2011) indikerar att när system med externa belöningar påtvingas individer som motiveras av inre belöningar får det motsatt effekt – motivationen minskar. Medarbetaren uppfattar systemen som uttryck för en instrumentell människosyn och brist på respekt för människans värde bortom de prestationer som belönas. Den uppenbara lösningen här är, som Shekarabi är inne på med den tillitsbaserade styrningen, att bygga på den inre motivationen i stället och minska kontrollfrenesin.

Sociokulturellt. Den andra utmaningen är att skapa trygghet i mötet med missnöjda brukare. Alltför lite uppmärksamhet riktas i dag till det faktum att många medarbetare i offentlig sektor är föremål för hot. För en tid sedan berättade en socialhandläggare (DN 21/2 2016) om hur hon blivit hotad och trakasserad sedan hon beslutade om omhändertagande av ett barn – men också om hur hon nästan helt hade saknat stöd från sin arbetsgivare när situationen uppstod.

En studie som jag genomförde på Försäkringskassan år 2012 (Bringselius 2012) visade att merparten av handläggarna uppskattade de standardiserade beslutsprocesser som hade införts och att en vanlig förklaring var just att man upplevde ökad trygghet i arbetet, både på så vis att man visste att man fattade rätt beslut och på så vis att man lättare kunde motivera beslutet i mötet med brukaren. Fungerande beslutsstöd, men också socialt stöd inom organisationen samt konkreta insatser för att garantera medarbetarnas trygghet vid hot, är viktiga delar av en sund förvaltningskultur.

Kvalitetsstyrning. Den tredje utmaningen är att bevara motivationen när kraven på transparens och rättssäkerhet ökar. I skuggan av NPM har det utvecklats en nybyråkratisk logik i förvaltningen. Teoretiskt motsvaras den närmast av begreppet New Weberian State. Den kan även kopplas till Freidson (2001). Det handlar om tre logiker: professionell logik, marknadslogik och nybyråkratisk logik.

Rättssäkerhet, transparens och evidensbaserad praktik är tre grundläggande principer i den nybyråkratiska logiken. Som styrprinciper utmanar denna ett av de vanligast anförda argumenten mot NPM, nämligen idén att det minskade professionella utrymmet skulle vara en konsekvens av bristande förståelse för den offentliga sektorns logik. Dessa principer utgår från motsatt argument. Här anses önskan om professionellt utrymme underordnad medborgarnas rätt till korrekt myndighetsutövning. I offentlig sektor har man ansvar för de absolut svagaste grupperna i samhället och myndighetsbeslut kan vara livsavgörande. Till dem vars hälsa och välgång riskeras hör samhällets mest utsatta, personer som inte alltid själva kan hävda sina rättigheter eller klara sig utan samhällets stöd - skolbarn, äldre, sjuka, ekonomiskt nödställda. Här får det inte gå fel.

Ett sätt att balansera dessa krav gentemot medarbetarnas önskan om utrymme, är evidensbaserad praktik och andra former av ”mjuk autonomi”. Kvalitetsregistren är ett exempel på ett sådant system. Genom att involvera medarbetarna i utvecklingen av standarder och kvalitetsmått kan man bygga en kunskapskultur och skapa en värdefull professionell dialog.

Arbetets innehåll. Den fjärde utmaningen är att göra utrymme för medarbetare att få ägna sig åt sina kärnuppgifter. I takt med att mätivern har tagit över, har deras utrymme inskränkts. Problemet är emellertid inte enbart mätivern, utan lika mycket den trend som innebär att man har skalat bort administrativa stöd i hela organisationsvärlden. Samtidigt som vi behöver fler enkla arbeten i samhället, har vi organisationer där antalet sekreterare har decimerats kraftigt under de gångna decennierna. I stället har det administrativa arbetet lagts över på andra medarbetare, inte minst på de grupper som kallas professioner, till exempel lärare, läkare, poliser. Offentlig sektor kan här vara en föregångare genom att uppmuntra ett återinförande av dessa funktioner. På så vis kan man erkänna det viktiga arbete som administratörerna gör, samtidigt som man också låter professionerna göra det arbete som de är anställda för.

Arbetsglädjen bland medarbetare i offentlig sektor är en angelägenhet för oss alla. Kostnaden i psykosocial ohälsa på arbetsplatser drabbar individer, familjer, anhöriga, brukare. Ytterst kommer den också, paradoxalt nog, att leda till en mindre effektiv offentlig sektor. Svensk förvaltningskultur är därför en fråga för hela Sverige. Med diskussionen om styrningen av offentlig sektor har Shekarabi satt frågan på kartan och det är viktigt att vi inser att den är full av komplexiteter, såsom balansen mellan professionell logik, marknadslogik och nybyråkratisk logik. Med den ödmjukheten måste vi dock våga närma oss frågan och våga diskutera konkreta lösningar. På så vis ska vi kunna skapa en förvaltning som värnar om såväl medarbetare som brukare.