I dagarna sätter Socialdemokraterna ned foten i ett antal sakfrågor som kommer att lägga grunden för den kommande valkampanjen. Utmaningen för S är att definiera en politisk profil som i väljarnas ögon kan te sig som ett tydligt alternativ till alliansens politik.
Länge nog har S allför mycket liknat alliansen i profilfrågor om vad staten bör göra. Därmed har svensk politik hamnat i ett dilemma. När de stora etablerade koalitionerna lägger sig alltför nära mittfåran så upplöses delvis syftet med demokrati. Om inte medborgarna erbjuds tydliga alternativ från de stora blocken läggs grogrunden för intoleranta och populistiska politiska rörelser (till exempel SD).
Men vi vill, mot bakgrund av den senaste forskningen om hur välfärdsstater förvaltar sina resurser, hävda att det inte alls saknas viktiga alternativ till ”mittfåran”. Det finns oexploaterade skiljelinjer som oppositionen möjligtvis har större intresse av att lyfta fram än regeringspartierna.
Den mest ”uppenbara” frågan handlar inte bara om vad staten bör göra. Det handlar mer om hur den bör agera. Frågan blottar nämligen ett land i kris som gradvis bryts ned inifrån av ett omfattande ”New public management-välde” där skattepengar år efter år förslösas och där förvaltningens effektivitet, kvalitet och därmed servicen till medborgarna försämras.
New public management (NPM) är samlingsnamnet på den administrativa trend som dragit över västvärlden under de senaste decennierna. NPM-reformerna handlar om ett kluster av idéer hämtade från det privata näringslivet och de blev svaret på kritiken mot efterkrigstidens kostsamma byråkratiska organisationsformer som behandlade medborgarna i välfärdsstaterna alltför stelbent.
NPM-lösningarna ledde till att den offentliga verksamheten konkurrensutsattes, och att nya styr- och ledningsformer hämtades från det privata näringslivet. Decentralisering, resultatstyrning, utvärdering, revision konkurrensutsättning blev nyckelord i en omstrukturering med ökad effektivitet som huvudmål.
Till en början rådde stor enighet om att detta var precis vad svensk förvaltning behövde. Men i dag är bilden annorlunda. Samhällsvetenskaplig forskning visar att den tänkta medicinen inte längre är medlet för att skapa en effektiv förvaltning – den har snarast blivit den huvudsakliga verksamheten.
Självfallet är NPM:s fokusering på tydliga resultat i viss mån nödvändig. Men nu tycks vi i Sverige ha kommit till en punkt där systemen för utvärdering och granskning har byggts ut så till den milda grad att de i sig själv skapat en egen byråkrati som skapar nya effektivitetsproblem.
Vi talar här om de ymniga återrapporteringskrav som regeringens styrning av myndigheterna innehåller. Vi talar om de särskilda myndigheter för uppföljning och utvärdering som växt som svampar ur jorden under senare år – till exempel Inspektionen för socialförsäkringar, Tillväxtanalys, Vårdanalys, Myndigheten för Kulturanalys, Trafikanalys och så vidare – i kombination med att tidigare inrättade myndigheter blir mer detaljstyrda och förväntas ägna sig mer åt utvärderande och uppföljande verksamhet.
Vi talar om Skolverkets, Högskoleverkets och universitetens egna utvärderingsapparater som undersöker kvalitetsnivåer i alla utbildningsområden så ofta att lärare får skära ned på undervisningen. Myndigheter har tvingats inrätta särskilda enheter som ska hantera återrapporteringskrav och granskarnas anspråk.
En sorglig effekt av ”utvärderingssamhället” är att den offentliga tjänstens tidigare konkurrensfördel – som ju aldrig har varit lönen – att kunna ta ett självständigt verksamhetsansvar inom vissa ramar håller på att elimineras. Detaljstyrningen i ekonomistyrningen har blivit så stor att litet utrymme lämnas till de yrkesverksammas professionella omdöme inom exempelvis skola, vård och omsorg.
De mått som man är ålagd att återrapportera stämmer nämligen sällan överens med de yrkesverksammas förståelse av vad som utgör väl utfört arbete; ekonomernas dominerande ställning som uttolkare av kvalitet är här slående. Det har bland annat inneburit att utvärderingarna i regel koncentrerar sig på det som går att mäta, och man blir slav under metoden – det som inte går att mäta finns inte (samtal med äldre i vården, extra läxhjälp till elever med behov och så vidare).
Här framträder ett omfattande tillitsproblem som nu tycks prägla förvaltningar i många välfärdsstater. Professionalism och genuint kunnande har nedvärderats och konsekvensen tycks bli lägre kvalitet på tjänster och service.
Styrningen av den svenska skolan utgör ett paradexempel. Den professionella autonomin inskränks, kostnaderna ökar. Vi får för sönderstressade handläggare. Läkare, lärare och domare vittnar om att de ägnar alltmer tid åt administration. Vi får forskare och utredare som inte längre belönas för självständigt tänkande. Helhetsperspektiven går förlorade.
Forskningen visar tydligt att det finns skäl till omprövning av de helt dominerande marknadsinfluerade idéerna, och att återigen lyfta fram vad som är det särskilda med den offentliga verksamheten.
Sverige står inför en stor utmaning där det gäller att förhindra att våra skattepengar dunstar bort i en värld som styrs av konsulter och kostsamma och ofta onödiga utvärderingssystem. Vad som behövs är en styrning av den offentliga verksamheten som premierar upprätthållandet av ett gott omdöme.
Frågan om hur man bygger en mänsklig och professionell förvaltning är långt ifrån ny. Olof Palmes inrättande av civildepartementet 1983 kan i detta sammanhang ses som ett tydligt och medvetet försök att politiskt lyfta upp frågorna om den offentliga förvaltningens organisering och arbetssätt.
Visioner som inte då blev verklighet kan bli det nu. Det är öppet mål, särskilt för (S). Frågan är om man har någon i laget som är beredd att lägga straffsparken mot managementväldet.
Shirin Ahlbäck Öberg, Docent
Sten Widmalm, Professor, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet