Logga in på Dagens Nyheter

Här kan du som DN-kund logga in för obegränsad läsning av DN.se och e-DN.

Med ett gratiskonto kan du följa skribenter och ämnen samt spara artiklar.

DN Debatt

”Ryktet om kommunernas ineffektivitet är överdrivet”

Många kommuner kan bli avsevärt effektivare, vilket skulle kunna användas till skattesänkningar i vissa kommuner, medan man i andra kanske hellre borde satsa på en bättre skola eller omsorg, skriver artikelförfattarna.
Många kommuner kan bli avsevärt effektivare, vilket skulle kunna användas till skattesänkningar i vissa kommuner, medan man i andra kanske hellre borde satsa på en bättre skola eller omsorg, skriver artikelförfattarna. Foto: ERIK G SVENSSON TT

Ibland hörs högljudda krav på sänkning av kommunalskatterna. Med enkla jämförelser hävdas att kommuner har låg effektivitet. Vi menar att sådana enkla jämförelser ger en överdriven bild av kommunernas ineffektivitet och därtill är det fel kommuner som pekas ut som ineffektiva, skriver Magnus Arnek, Tore Melin och Anders Norrlid.

Då och då hörs högljudda krav på stora sänkningar av skatten till kommunerna. Med enkla jämförelser av exempelvis kostnad per elev i skolan eller personer i äldreboende hävdas att många kommuner har låg effektivitet som leder till slöseri med skattebetalarnas pengar. Vi menar att sådana enkla jämförelser ger en överdriven bild av kommunernas ineffektivitet och därtill att fel kommuner pekas ut som ineffektiva.

I rapporten Mer än tur i struktur till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) har vi studerat kommunernas effektivitet inom tre områden som tillsammans står för nära hälften av kommunernas kostnader: grundskolan, gymnasieskolan och äldreomsorgen med en total kostnad 2014 på 240 miljarder kronor.

Vi har beräknat den relativa effektiviteten för perioden 2005-2014 i de tre verksamheterna med Data Envelopment Analysis (DEA), se beskrivning i faktaruta. Dels har vi gjort enkla beräkningar som ställer kostnader direkt mot prestationer, dels har vi utvecklat beräkningarna så att hänsyn tas till olikheter i kommunernas förutsättningar för att bedriva verksamheterna.

Stora skillnader i effektivitet mellan kommunerna. Beräkningarna visar att det finns stora effektivitetsskillnader mellan kommunerna i alla tre verksamheterna enligt alla typer av beräkningar. Vid de enklaste beräkningarna skulle i genomsnitt 20-30 procent av de totala kostnaderna kunna sparas. De mest realistiska beräkningarna som beaktar skillnader i förutsättningar visar istället att kostnaderna skulle gå att minska med cirka 10 procent, utan en sämre kvalitet i verksamheten som följd.

 

Den samlade bilden är sålunda splittrad gällande hur förekomst och omfattning av privat utförande förhåller sig till effektiviteten i den kommunala verksamheten.

 

De enklare jämförelserna tycks alltså i hög utsträckning spegla skillnader i förutsättningar snarare än skillnader i förmåga att använda resurserna väl.

Bra kan bli bättre. Resultaten innebär att den kommunala grundskolan i Sverige skulle kunna spara uppåt 8 miljarder kronor, gymnasieskolan cirka 3 miljarder och äldreomsorgen ungefär 12 miljarder baserat på verksamheternas årskostnad 2014.

Sammantaget handlar det alltså om stora pengar. Många kommuner kan bli avsevärt effektivare, vilket skulle kunna användas till välkomna skattesänkningar i vissa kommuner, medan man i andra kanske hellre borde omsätta den högre effektiviteten i en bättre skola eller omsorg.

Effektivisering på många håll är möjlig men vår analys visar också att det inte alltid är så lätt att åstadkomma långsiktiga förbättringar. Rangordningen i effektivitet mellan kommunerna tenderar att vara stabil över tid, vilket tyder på att hållbara lägesförändringar i effektivitet är mödosamma att genomföra.

 

Sammantaget handlar det alltså om stora pengar. Många kommuner kan bli avsevärt effektivare.

 

Planering för krympning – svårt men nödvändigt. När antalet elever eller brukare ökar så ökar i regel också effektiviteten, och omvänt. Här bedömer vi att det finns ett särskilt utvecklingsområde som handlar om att bättre länka budgetarbetet i kommunerna till befolkningsutvecklingen. ”Planering för krympning” är föga attraktivt och därmed en politisk väg som är vansklig att vandra. Likväl pekar våra resultat på nödvändigheten av att kunna både se och gå den vägen.

Stöd för lokalt effektiviseringsarbete. Avsaknaden av trovärdiga beräkningar av effektiviteten kan göra att många kommuner inte vet om sin relativa ineffektivitet. En samlad bedömning av ekonomisk hushållning är heller inte lätt att göra med de mått för resursförbrukning och kvalitet som finns i dag – därför görs ibland de alltför enkla analyserna som leder fel.

I ESO-rapporten visar vi hur man med jämförelser som baseras på DEA-metoden kan hitta de kommuner som det finns mest att lära av för den kommun som vill lära av andra. Relevanta jämförelsekommuner tas fram och de förhållanden som ligger till grund för en kommuns effektivitet visas tillsammans med de resultat som behöver uppnås för att kommunen ska komma ikapp de mest effektiva kommunerna. Detta praktiska verktyg för kommunal benchmarking kommer att finnas på Rådet för främjande av kommunala analysers (RKA) webbplats.

Inget entydigt samband mellan effektiviteten i de kommunalt drivna verksamheterna och förekomsten av privata alternativ. En stor förändring av hur välfärden bedrivs är andelen privat utförande som har vuxit stadigt sedan mitten av 1990-talet. En konsekvens av utvecklingen är debatten om i vilken utsträckning vinstutdelning utgör ett problematiskt läckage av resurser från välfärdens bedrivande. Vinstutdelning innebär att skattemedel går till annat än att bedriva den verksamhet som avkastat vinsten, men konkurrens mellan olika utförare kan också leda till effektivisering av verksamheterna. Om privat utförande medför en högre effektivitet än vad som annars skulle ha varit fallet kan vinst, förutom läckage, också ses som ett nödvändigt pris väl värt att betala.

Effektivisering genom privata utförare kan ske direkt om de är mer effektiva eller indirekt genom att kommunal verksamhet som utsätts för konkurrens från privata aktörer tvingas effektivisera sin verksamhet. Vi har undersökt om det finns en sådan indirekt påverkan på kommunalt bedriven grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg.

Foto: TTFoto: TT

I grundskolor som drivs av kommunerna själva har vi undersökt om effektiviteten bland dessa påverkas av förekomsten och omfattningen av friskolor i kommunerna. Det kommer då inte fram något samband mellan de kommunala skolornas effektivitet och andelen elever som går i fristående grundskolor.

Vår studie av gymnasieskolan har gått till på samma sätt som för grundskolan. För gymnasieskolan visar det sig att ju större andel av eleverna i en kommun som går i fristående skolor desto mindre effektiva är de kommunala skolorna, dock är detta samband mycket svagt och avtagande.

Vår effektivitetsanalys av äldreomsorgen omfattar både den omsorg som bedrivs av kommunerna själva och den som bedrivs av privata utförare. Den påföljande analysen av om privat utförande påverkar effektiviteten har därför skett utifrån andelen privat utförande av den totalt utförda omsorgen, och resultatet är ett mycket svagt samband som säger att effektiviteten ökar med andelen privat utförande.

Den samlade bilden är sålunda splittrad gällande hur förekomst och omfattning av privat utförande förhåller sig till effektiviteten i den kommunala verksamheten. För debatten om effekter av vinstutdelning och privat kontra offentligt utförande av välfärdstjänster behövs fortsatta studier och jämförelser av effektiviteten hos de olika driftsformerna. I studierna behöver också samspelet och mixen mellan driftsformerna analyseras som fortsättning på vår studie av kommunal effektivitet.

Bakgrund. Analysmetoden DEA

Data Envelopment Analysis (DEA) rangordnar jämförbara enheters effektivitet utifrån deras mätvärden på ett flertal in- och outputmått. DEA används sedan 1980-talet brett för benchmarking och på senare tid också alltmer avseende offentlig verksamhet.

DN Debatt. 26 september 2016

Läs fler artiklar på DN Debatt.

Detta är en opinionstext i Dagens Nyheter. Skribenten svarar för åsikter i artikeln.
Kommentera artikeln
I samarbete med tjänsten Ifrågasätt erbjuder DN nu möjligheten att kommentera artiklar på Ledare, DN Debatt, Kultur, Insidan och Sthlm. Kanske kan du bidra med andra synvinklar och fakta? Håll dig till ämnet och håll en god ton. Visa respekt för andra skribenter och berörda personer i artikeln. Vi tar bort inlägg som vi bedömer är olämpliga.