DN Debatt. ”Svensk krishantering präglas av senfärdighet”

Söndagens ledare i DN inleds med påståendet att Sverige inte har en stolt historia av att reagera snabbt i krislägen. Frågan ställs varför det måste dröja ett par veckor innan svenska myndigheter reagerar på rapporter om allvarlig virusspridning och ett hårt belastat hälsosystem.

Det är helt korrekt att svensk krishantering historiskt har präglats av en anmärkningsvärd senfärdighet. Hanteringen av tsunamin i Sydostasien 2004 är kanske ett av de mest flagranta exemplen.

När jag utredde skogsbranden i Västmanland 2014 visade utvärderingen av de operativa räddnings- och krishanteringsinsatserna att det fanns brister som, mer eller mindre, omfattade samtliga aktörer och nivåer. Det handlade bland annat om ren okunskap om släckning av stora skogsbränder och vad andra relevanta aktörer kunde bidra med. Det handlade om oförmåga att skapa och kommunicera samlade lägesbilder samt om oförmåga att avgöra när man måste övergå till andra rutiner än de normala. Det handlade också om oförmåga att fatta rimliga och relevanta beslut rörande inriktning, dimensionering, prioritering, ledning och samverkan. Slutligen handlade det om att så gott som alla aktörer inledningsvis agerade för långsamt och för försiktigt.

Sommaren 2018 drabbades Sverige åter av omfattande skogsbränder och även dessa bränder blev föremål för offentlig utredning. Sverige bad i ett tidigt skede EU om hjälp eftersom vår egen förmåga var otillräcklig. Insatserna under bränderna bedömdes ha hanterats i stort sett bra. Samtidigt var de påvisade bristerna många och i princip desamma som 2014. Utredningens slutsats var att Sverige inte är tillräckligt väl rustat för att vi ska kunna känna oss trygga inför framtida stora och komplicerade skogsbränder.

Nu är det inte skogsbränder utan ett smittsamt virus som sätter såväl Sverige som många andra länder på prov. Enligt socialminister Lena Hallengren, som i flera sammanhang hänvisat till regionernas ansvar, är den svenska beredskapen att hantera det nya viruset god. Även Socialstyrelsen hänvisar till regionernas ansvar att planera sin verksamhet, utifrån att det finns ”föreskrifter och tydlighet om vad man ska klara av i vården och i omställningen”. Från Socialstyrelsens sida kan man dock inte svara på hur många som skulle behöva vårdas vid en omfattande och svårartad smittspridning eller vilka prioriteringar som skulle behöva göras. I våra grannländer, Norge och Danmark, utgår man i sin planering (som grundas på ländernas ordinarie pandemiplaner) från ett värsta scenario med 25 procent respektive 10–15 procent sjuka av befolkningen. Enligt den norska beräkningsmodellen skulle Sverige behöva 4.000 intensivvårdsplatser. Folkhälsomyndigheten anser dock att det är en orimlig siffra att jobba med. De kan nämligen inte skaka fram så många platser. Samtidigt förbereder sig flera svenska regioner för materielbrist.

Enligt min uppfattning står vissa av svaren på varför Sverige reagerar senfärdigt i krislägen att finna i de få uppgifter jag här räknat upp.

Roll- och ansvarsfördelningen i vårt krisberedskapssystem bygger på några grundläggande principer. De innebär i korthet att en kris, så långt det är möjligt, ska hanteras utifrån att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden även har det under en kris (ansvarsprincipen), på lägsta möjliga nivå i samhället (närhetsprincipen) och i ordinarie arbetsformer (likhetsprincipen). Det är mot den bakgrunden Lena Hallengrens och Socialstyrelsens hänvisningar till regionernas ansvar ska ses.

Men principerna är inte så glasklara som de kanske verkar. Hur ska exempelvis uttrycken ”så långt det är möjligt” och ”lägsta möjliga nivå” förstås? Och vad gäller när principerna inte håller? För kriser i fredstid finns inget svar. Klart är dock att ansvarsprincipen förutsätter att samtliga aktörer i vardagen förbereder sig så att deras verksamheter kan pågå även under en kris. Det förutsätts också att aktörerna förbereder sig genom att samverka så att, när det blir skarpt läge, tillgängliga resurser kan användas effektivt och aktörernas olika åtgärder stödja varandra på ett effektivt sätt. De olika aktörerna förväntas alltså under en kris bilda en helhet med förmåga att hantera alla tänkbara situationer.

De politiska förväntningarna på att samtliga aktörer har förmåga att hantera alla tänkbara krissituationer är stora. Det verkar dock finnas liten eller ingen förståelse för att en krissituation på väsentliga punkter skiljer sig från ordinarie, ofta slimmad, verksamhet. Avvikelserna är talrika och nödvändiga men i många fall varken förberedda eller övade. Det är inte ovanligt att aktörer har tagit fram krisberedskapsplaner som sedan inte används som stöd i ett krisläge. Därför är det heller inte överraskande att en av de återkommande bristerna i svensk krishantering är att många aktörer inledningsvis intar ett avvaktande förhållningssätt. Och när man väl agerar gör man det ofta för försiktigt. Risken är då inte bara att åtgärder mot akuta behov fördröjs utan även att signaler till omvärlden fördröjs, från den aktör som inte har förmåga att hantera sin del av en kris på egen hand. Snarare än att bilda en helhet framstår aktörerna som mer eller mindre isolerade öar som löser uppgifter genom ad hoc-insatser eller inte alls.

Snarare än att bilda en helhet framstår aktörerna som mer eller mindre isolerade öar som löser uppgifter genom ad hoc-insatser eller inte alls

Den svenska förvaltningsmodellen bygger på självständigt organiserade myndigheter. Även regeringen är en myndighet. I fredstid kan ingen myndighet ta befälet över en annan myndighet. När det gäller kommunal och regional krishantering vid så kallade extraordinäre händelser, exempelvis en pandemi, medger lagstiftningen viss ansvarsförskjutning inom respektive nivå. Någon möjlighet att lyfta ansvaret från regional till nationell nivå, det vill säga regeringsnivå, finns inte. Det är alltså inte möjligt att lyfta krishanteringen till denna nivå även om det skulle behövas för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatser av andra skäl skulle bli lidande av att en kris hanteras av de enligt ansvarsprincipen ansvariga aktörerna.

Om Sverige under virusutbrottet skulle behöva 4.000 intensivvårdplatser anses detta vara ett omöjligt behov att tillgodose. Redan vid ett par hundra virussmittade personer förbereder vissa aktörer sig redan för materielbrist. Dessa uppgifter tyder på att det i ansvariga aktörers förberedelser inte ingått att analysera varken risken för ett värsta scenario eller förmågan att, ensam eller i samverkan med andra aktörer, hantera ett sådant scenario. Vi vet ännu inte om vi kommer att ställas inför en sådan utmaning. Vi måste dock inse att både dagens risker för en omfattande och svårartad smittspridning och framtida nya hot och risker – som leder till händelser med snabba eller svåröverblickbara förlopp – kommer att ge upphov till stora och komplexa samordningsinsatser som kräver extrem reaktionssnabbhet vad gäller adekvata tvärsektoriella beslut.

Vem ska då leda eller ta befälet i sådana situationer? I dagsläget är svaret: ingen! Det krishanteringsråd som finns inom Regeringskansliet är ett forum för informationsutbyte och diskussion mellan regering och myndigheter, varken mer eller mindre.

All erfarenhet visar att vi i Sverige behöver ett organ eller en funktion, på regeringsnivå, med ansvar och befogenhet att i en krissituation temporärt leda och samordna de operativa insatserna. I kriser behöver folket ett tydligt ledarskap – inte en diskussionsklubb.